党的十六大报告明确指出：“依法规范中央和地方的职能和权责，公正处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。”这既是一个行政管理体制改革的重大步骤，同时也为建立科学、规范的分级财政体制创造了基础性条件。政府间的职责和事权划分是政府间财力分配的基本依据，由事权划分决定的支出责任划分不仅是财政体制的基本要素，而且是建立分级财政体制的逻辑起点。财政属于政府的分配，而不同级次的政府所承担的职责及施政的侧重点是不同的，因而应根据各级政府行使职能的需要，相应地划分财权财力，为不同级次的政府履行职责提供物质保障。
1.我国政府间职责划分的基本原则
按照社会主义市场经济体制对政府职能界定、政府间职责划分的要求，借鉴国外经验，我国政府间职责和事权划分应遵循以下基本原则：
（1）单一制原则
我国宪法规定我国是实行单一制政体的国家，构建中央与地方的财政关系只能以单一制政体为前提，从我国具体国情出发，借鉴世界上其他单一制联邦国家的经验，同时汲取联邦制国家一些有益的做法，进一步完善中国单一制的国家结构。在此基础上，建立起从中央到地方、地方各级之间有效的授权、合理的分权和分职治事管理系统，并据此来构建中央与地方的分级财政体制、财政分配关系和运行机制。
（2）中央财政主导地位原则
我国中央政府担负着保持国民经济总量基本平衡和促进结构优化、提供全国性公共产品、从事跨区域重大基础设施投资建设、缩小地区差距和个人收入分配差距等宏观调控的责任。中央财政是实现中央宏观调控的财力基础，要增强中央宏观调控能力，必须以增强中央财权财力作后盾。中央政府的收入不能总是依赖于地方财政的上解和发行公债，必须有其稳定、可靠和充裕的收入来源，才会有能力实现中央宏观调控的任务，建立全国统一、开放、竞争、有序的市场，有效约束和调节地方政府的经济行为，才能真正发挥中央财政的主导地位。
（3）分职治事、职权下放原则
分职治事的根据在于政府组织结构的多层次性和各级政府行为目标的差异性。分职治事、职权下放的必要性在于：现代国家中的各级政府对经济和社会事务的管理都有其合理的管理跨度，任何一级政府若超过了自己管理的合理跨度，必会增大管理的边际成本，其结果必然是既管不了，又管不好。这个原则要求凡是企事业单位和个人能做的事，或者说凡是市场机制能够有效调节的事务，政府不必包揽，可间接指导或引导；凡是下一级政府能做的事，一般都不上交上一级政府，这不仅有利于提高办事效率，也便于民众监督。按照这个原则，政府只处理和分担市场机制不能调节或不能有效调节的事务及其相应的费用；上一级地方政府只处理和承担下一级地方政府不能处理的事务及相应的费用，中央政府只处理和承担地方政府不能有效处理的事务及相应的费用。
（4）受益范围原则
这一原则是从公共产品须由政府提供的基本事实出发，按公共产品的层次性和受益范围来规范各级政府间的事权和支出责任提出来的。按这个原则，如果政府行使某项政治、经济职能，其受益对象覆盖全体公民，应由中央负责；如果受益范围仅局限于某一地区，则应由地方负责。
2.合理划分我国政府间事权的基本构想
（1）中央政府的事权范围
①从国家整体利益考虑对全体公众提供全国性的公共产品，如国防、外交，涉及全国的资源开发与保护，跨地区的特大基础建设项目，特大自然灾害救济，中央政府行政管理及对外援助等。
②保持国民经济稳定运行，如制定和实施国家国民经济和社会发展规划；基础科学研究和重大科技项目的研究开发；财政、金融、外贸、投资、价格、计划生育、就业、社会保障、环境保护、国土整治、产业结构等方面的政策制定与立法；规范市场行为、制定市场规则、维护全国市场的统一；调节总供求关系、稳定物价水平、平衡进出口贸易；制定收入分配政策、调节收入分配、矫正社会分配不公；以及其他涉及宏观经济稳定的事项。
③具有规模经济或经济外部性等特点，或在一定程度上涉及国家整体利益的一些公共事务，应由中央政府负担其经费的全部或部分开支，如教育、空间开发、环境保护、海洋开发、尖端科学、卫生保健、社会保险、卫生防疫以及全国性交通干线和枢纽、通讯和能源发展等。
④货币的发行、基准利率的确定、汇率的调整、重要税种税率的调整等宏观经济调控权以及关税权、国债仅等，应当集中在中央。
⑤按照国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制要求，有效承担中央级国有资产监管职责。
⑥制定国家有关民族宗教政策和法律法规，支持民族地区及贫困地区的经济社会发展、均衡地区差异，维护民族团结和国家统一。
（2）地方政府的事权范围
①贯彻执行中央制定的政策法规，并按照国家法律、法规和宏观政策的要求，结合本地实际，制定地区性的法规、政策和规划。
②通过地方税收和预算，调节本地区经济活动和社会事务，实施地区性产业结构的调整。
③充分利用地方资源优势，促进本地区的经济和社会发展。
④履行地方财政的资源配置职能，通过地方政府预算安排，提供区域性公共产品和辖区内居民受益的项目，如教育、治安、消防、卫生保健、社会福利设施、就业培训及其他社会公共服务，并根据本地区企业和居民对公共设施的量与质的要求，通过地方财政向企业和居民提供各种基础设施，优化投资环境，促进资源有效配置。
⑤负责协调区域内基层地方政府之间的行政、经济管理和社会关系，调节各基层地方政府间的收入分配。
⑥按国有资产分级监管的要求，承担地方级国有资产监管职责，参与国有资产收益分配。
（3）中央与地方政府共担的事权
①中央与地方共有职能。例如，收入再分配，对在地方管辖范围内的收入调整由地方负责，而对于超出地方管辖范围的不同行政区或经济区之间的收入再分配，应由中央政府负责。
②某项公共产品属于中央政府职能范围，但出于效率或其他方面的考虑，由地方分别去做，成为事实上的政府职能共有或政府财政责任共负，但以中央政府为主，在财权财力上也应作相应的划分。
③某项公共产品属于地方政府职能范围，但由于其经济社会效益的外部性，使其成本与受益范围涉及到其他地方政府辖区的，由中央政府帮助协调，有关的地方政府协作承担。
④一些大的社会福利或公共服务项目，如教育、医疗保健、基础设施等，需要建立费用分担机制，其费用往往需要由两级或多级政府共同分担。
3.地方政府间的事权划分
（1）地方政府间事权划分的原则
地方政府在事权划分时，应遵循以下几条原则：
①按受益范围确定事权归属
在市场经济条件下，提供社会公共产品是各级政府共同的基本职能，但提供的公共产品的性质和覆盖范围不同。越是高一级政府提供的公共产品越具有全局性，受益范围越大。因此，凡是受益范围较大的公共产品，其相应的事权应归属上一级地方政府的职能范围；相反，则应归属下一级地方政府的职能范围。
②按提供公共产品行为的性质确定事权归属
这种行为的性质主要体现在三个方面：一是公共产品的提供是否需要更高层次的统一决策和规划；二是否需要动员全区域的财政资源才能完成这种行为；三是公共产品的提供是否会对全区域社会经济生活产生全面而深刻的影响。如果上述问题的判断是肯定的，那么提供这些公共产品对应的事权应归属较高的一级地方政府的职能范围；相反，则应归属较低一级地方政府的职能范围。
③按公共产品的技术经济要求确定事权归属
在政府提供的公共产品清单中，一部分要求的技术经济条件较高（如建设全区域性的交通、通讯网等），另一部分要求的技术经济条件并不高（如对日常经济秩序的管理）。属于前者的，此事权应归属较高一级地方政府的职能范围；属于后者的，此事权应归属较低一级地方政府的职能范围。
④按效率最优确定事权归属
在提供的公共产品方面，上级政府并不总是比下级政府更有效率。只有当每一级政府提供它应该提供且能够提供的公共产品时，才能实现“帕累托最优”。这一“最优”起码符合三个标准：一是以最低成本提供公共产品；二是最大程度地发挥公共产品的社会功效，浪费最小；三是最大程度地缩小由市场法则形成的社会分配不公和资源的不合理配置。越是基层政府，离它们的服务对象越近，也就越了解其需求，就更容易最优地提供那些层次较低、受益范围较小的公共产品；相反，较高层次的政府在按宏观目标的要求提供公共产品方面，拥有信息资源和管理资源的优势。因此，每一级政府提供的公共产品清单应按效率优先的原则开列；谁能最优地提供，相应的事权就列入谁的职能范围。
⑤各级政府事权法制化原则
借鉴国外经验，联邦制国家一般主要由州法律规定，单一制国家主要由中央政府的法律规定，并保持相对稳定，所以我国各级地方政府的事权划分也应明确化、法制化。另外，属于哪一级政府的事权，与此有关的政策就应由哪一级政府规定，尽量避免越权行为。属于上级政府事权而委托下级政府执行的事务，上级政府应负责提供资金。
（2）地方政府的事权应主要在省、市、县三级政府间划分
在现代市场经济国家中，基层一级政府承担了许多事权，除负责大部分生活服务性事权外，还承担部分经济服务性事权。从行政体制上讲，我国地方行政区划有省（包括直辖市和自治区）、地区（包括地级市、自治州、盟和直辖市中的区）、县（包括县级市、旗和地级市中的区）和乡（包括镇和自治乡镇等）四级政府，其中乡和城市中的区是最基层一级政府。那么，是否应该把服务性事权划归乡或区负责呢？一般说来，这样做是不妥当的。一方面，行政乡的规模小，经济实力差，乡财政管理水平低，不可能承担太多的事权；城市中如果让区掌握过多事权，势必人为地将实际上密不可分的城市划分开来，不利于城市统一规划，不利于城市发展。另一方面，全国有40000多个乡镇，如果让这么多的最基层的地方政府变成掌握重大事权的实体，对于财政资金的调度也是不利的。因此，在我国作为掌握较多事权的基层政府应主要是市和县，当然这并不否定城市区财政和乡财政分别作为市和县财政派出机构而存在的必要性和可能性。此外，在市管县的地方基层一级政府应是县，市对它来说是上一级管理政府，因此市与市管县之间的事权划分可参照省与县市的划分模式。
（3）地方政府之间的事权划分
省、市和县的事权基本上可以做如下划分：省政府主要负责与收入再分配有关的事权和主要的经济服务性事权，主要有对省内市、县之间财政收入的调整和社会保障制度，对省内跨市、县的公路设施、农业等基础产业的管理；市政府主要负责生活服务性事权和一部分经济服务性事权，市政府的经济服务性事权主要是对跨县（区）的基础设施建设，包括公路建设、农业等基础产业设施的管理；县级政府主要负责生活服务性事权以及配合省、市级基础设施的建设、管理，另外，对本县（区）内小型基础设施，如农田水利设施等直接负责。教育是一项比较特殊的事权，虽然义务教育的事权主要在地方，特别是在市、县政府，但由于义务教育是带有很强外溢性的纯度较高的公共产品，其所需经费应主要由中央和省级政府来承担。而教育的宏观管理权应属于中央，职业教育和高等教育主要是中央和省级及一部分市级政府的事权。
3.我国政府间事权划分的特点
上述中央与地方政府事权的划分体现了以下特点：
（1）事权归纳为三大类：一是由中央政府专职负责的，如国防、外交、重大基础产业的发展和投资、援外事务等；二是由地方各级政府专职负责的，如城市基础设施建设、城镇居民住宅建设、卫生保健、消防等事务；三是由中央和地方政府共管的事务，如教育、医疗保健、交通、基础设施、工商农林气象等行政部门的事务。
（2）在中央与地方权责关系上，体现了由集中到适当分权的趋势，但集中仍呈主流，而分权则是适度的，实行多层次分级管理，不同层次的政府，具有不同的分工和侧重。
（3）中央政府侧重于宏观调控方面的责任以及进行国民收入再分配，同时提供全国性公共产品，而地方政府侧重于进行资源配置，并负担地方性公共产品的提供。
（4）中央和地方政府的事权根据公共产品理论以及划分事权的原则得以科学界定的同时，也要以法律的形式予以固定，以达到政府职责划分的规范化和法制化的要求，各级政府在法律的保障和监督之下依法行事，可以有效地减少事权的“缺位”和“越位”现象的发生。
