第11章 突发事件与城市应急联动系统

对中国城市公共安全态势的基本判断

城市是一个集聚的产物。既是一个集聚财富的过程，也是一个集聚风险的过程。世界城市发展的一般规律表明，当人均GDP超过3000美元时，城市化进程将进入高速成长期，这个阶段恰好是“非稳定状态”的危机频发阶段。新的形势为城市安全提出两大课题：一是城市化的高速发展破坏了计划经济模式下传统城市的“超稳定结构”，城市人口和财富的快速集聚，对城市资源、环境、基础设施、城市管理提出了严峻挑战；二是全球化带来了城市要素的快速流动，这种人流、物流、资金流、技术流和信息流在全球的流动带来了城市要素的不稳定性和不确定性，从而使传统的城市结构变得失衡和脆弱，城市安全的风险在不断增加。

在这样的背景下，全面审视中国的城市安全，可以发现几个主要特点：一是危机事件呈现高频次、多领域发生的态势；二是非传统安全问题，尤其是人为制造的危机和天灾人祸形成的灾害链成为现代城市安全的主要威胁。由于非传统危机比自然危机更具有隐蔽性、不确定性、偶然性和突发性，政府对人为危机缺乏相应的、完善的预警和救治，从而加重了危机发生后的破坏性；三是突发性灾害事件极易被放大为社会危机。城市规模越大，现代化水平越高，灾害的放大效应就越大。就像高速行驶的飞机经受不了飞鸟的撞击一样，越是有序化的组织越容易遭到破坏；四是危机事件国际化程度加大。我们正处于一个更加开放的环境中，特别是中国加入WTO后，中国的经济、文化和社会生活越来越多地融入世界，国际交往更加频繁，世界上任何地方发生的危机都有可能影响中国，而国内的任何重大危机事件也可能在世界上产生一定的影响。

必须清醒地认识到，在全球化、城市化和经济社会转型的大背景下，中国城市，特别是大城市，从整体上已经进入一个典型的危机高发期。传统与非传统的城市安全事故的出现日益频繁。加之中国城市安全基础薄弱，安全欠账较多，公共安全形势不容乐观。这一点必须引起全社会的广泛关注，尤其是政府的高度重视。

建设危机处理系统必须解决的关键问题

加强城市公共安全管理，必须以建设危机处理系统为核心，从“硬件”和“软件”两个方面着手。从硬件上讲，在全面城市建设和全面城市发展的大背景下，要正确认识和处理投资吸引力和基础设施承载力的矛盾。城市基础设施建设的重点应转向环境与生态安全，高度重视城市基础设施的安全功能。在继续完善水、电、气、通讯等服务设施的安全保障同时，加强地震、火灾、风灾、洪水、地质破坏、传染病及其他新城市灾害和非传统危机的防灾减灾和公共安全功能建设。从软件上讲，主要是尽快建立一套统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的城市公共安全管理系统。重点要在理顺体制、完善机制、健全法制上下功夫。

第一点，理顺管理体制是城市危机处理系统建设的首要问题。从中国大城市的实践来看，危机处理并不是技术问题，而是体制问题。危机发生后，政府的主要应急联动反应业务被统一到一个指挥系统和作业平台上，从而大大提高各部门的协同程度和应急反应速度，但同时也带来了许多体制方面的冲突。比如指挥关系与权力、责任的冲突。传统的管理习惯于垂直领导，其行政理念是对上级负责，而应急联动的快速反应需要扁平化管理，其运作理念是对事件负责。这两种管理结构的差异在指挥过程中出现了权责不统一的矛盾，往往出现看得见的管不了，管得了的看不见的现象。再比如应急联动不仅需要信息联动，而且需要资源整合。由于城市管理体制不顺，条块分割严重，条条不管块块，块块管不了条条，往往出现条块信息资源不能得到充分整合和有效利用。这一点在SARS危机中看得非常清楚。危机处理是一个高度复杂的系统工程。正因为体制问题的存在，才期望通过应急联动系统来解决这个问题。而应急联动的实现又必须依赖于从根本上理顺体制关系。这种理顺不能等到危机发生后，而是要在危机发生前，或者说是在根本就没有危机时就要理顺。

第二点，完善长效机制是城市危机处理系统建设的核心问题。这个长效机制包括预警机制、信息机制、决策机制、专家咨询机制、组织协调机制、执行机制、法律机制、社会沟通机制、后备保障与社会救援机制以及善后处理机制。这些机制是城市危机处理系统的重要组成部分，一个也不能少。有了这些机制，危机情况下才能应急联动，才能快速反应，才能转化成职能明确、责权分明、组织健全、运行灵敏、统一高效的危机处理系统。作为一个快速发展中的城市，危机的出现是不可避免的。问题是，这个城市如何规避和控制危机以及危机发生后如何快速应对和处理。这就要看这个城市有没有完善的危机处理机制以及这个机制能不能在快速联动反应中发挥作用。

第三点，健全安全法制是城市危机处理系统的关键问题。危机是一个城市的非常之事。非常之事必须以非常之举来应对。非常之举又必须以非常之法作为其行为的依据。一个健全的安全法律法规体系应包括立法机构依据《宪法》或《基本法》而制定的《紧急状态法》及其他相关法律，以及由立法机构授权政府颁布的、有关紧急状态的法律法规。如果说应对“SARS”之战准备不足的话，法律法规的准备不足是一个重要的因素。目前中国城市还没有类似的紧急状态法，城市安全综合协调部门还没有明确的法律地位，在危机发生后组织的临时性指挥协调系统，依靠的主要是行政协调而不是法律机制，是领导权威而不是体制保障。尤其在目前中国条块分明、军地有别的特殊条件下，这种缺乏法律支持的行政协调在面临具有高度不确定性的大规模突发性事件时，其地位和处境就显得十分尴尬。需要说明的是，危机处理不仅需要法律支持，依法行政更是政府在危机事件应急处理中一个必须注意的问题。危机状态中公民的合法权益往往会被突发性应急举措所侵害。一旦处置失当，就为进一步放大危机埋下了新的隐患。由于危机状态具有高度危险性、破坏性，为最大限度地减少民众的生命和财产损失，法律必须赋予政府危机管理权，这种权力甚至包括政府在极端状态下实施的戒严、军管、宵禁等中止某些法定权利的行为。但是，政府在依法行使危机管理权时首先必须遵守合法性原则，必须在法律规定的权限范围内行事，不能误用和滥用法定权力。

最后，还必须强调一点，公共安全是一个城市的战略问题。说到底是一个科学发展观问题。实现以人为本，实现经济社会全面、协调、可持续发展，必须加强城市公共安全管理，加快城市危机处理系统建设，实现公共安全管理与城市发展同步战略，或者说公共安全优先于经济发展的战略。这个战略取决于城市决策者的认识，更取决于城市管理者的行动。

（2004年9月2日在“沈阳-东京中日论坛”上的主题演讲。此文被新华社、台湾、香港及日本等国内外多家媒体转发，受到国务院领导高度重视。曾培炎副总理对此作出重要批示，要求建设部针对此文提出的建议深入研究和落实。）