在至今为止对乡镇政权与组织的研究中，对乡镇机构与干部队伍状况的研究最为深透，成果甚多。应当说，目前人们对这个问题的认识也是较为清楚的。但人们常以为，乡镇机构与干部队伍状况是导致农村问题的主要成因。笔者以为，实际上，这种看法是有偏差的。这里介绍几项有影响的研究成果，并作简要分析。
一、中国基层政权研究会的研究
1990年至1991年，该研究会在调度全国乡镇资料的基础上，在北京、河北、辽宁、江苏、广东、四川、贵州、云南、陕西、宁夏等省市区，选择了不同典型的乡镇进行调查。据此，研究会负责人王振耀对全国乡镇政权建设作了一次较有深度的“总体透视”。
对乡镇机构与干部队伍，他的研究表明：在乡镇，与县级部门对口设置机构的倾向在发展，乡镇干部在1984年前后大规模新老换代后，出现了新的变化。
从乡镇干部的总量看，乡镇行政干部1956年全国有70万人，到1990年底达到136.2万人，30多年后并未翻番，说明这一块增长幅度不算太大。但由于乡镇干部来源渠道多样，他们的构成、身份十分复杂，1990年加上全国乡级所有全民所有制事业单位（包括学校，医院，牧、林、水等事业单位以及福利院、养老院等）的干部人数，乡镇干部总数达到567.5144万人（其中教师占70%），所以总体上还是增加不少。据他的分析，在全民制干部（即行政干部）、部门差额拨款干部、部门全额拨款干部和乡镇自聘干部四块中，最容易增长的是自聘干部和差拨干部这两种。
从乡镇干部的年龄文化构成看，伴随着1984年前后政社分开的进行，一大批“土改干部”退了下来，乡镇干部的年轻化、知识化开始初步实现。至1990年前后，乡镇干部绝大部分已有初中及初中以上文化程度，高中生为数不少，50岁以上的干部已占不大比例（占1/5）。
从乡镇干部的社会关系看，由于70年代以后乡建制已基本稳定，再加上乡镇干部大多数已结婚成家，他们的交流开始出现困难。先是一般干部调回本乡、照顾自家责任田，后来连副乡级干部也逐渐乡土化。由于乡镇领导干部实行三年选举换届，如轻易调动不容易当选，任期内调动又会造成不稳定，所以甚至连正乡职干部的外乡人也在逐渐减少。在乡镇干部本土化的同时，乡镇机关中的血缘、宗法关系也在发展。通过缔结姻亲、安排就业等方式，不少干部之间具有了血缘或姻亲关系。
这些都是90年代初调查了解到的情况。那么，经过近10年的发展，形势是否出现了新变化呢？以下调查则反映了新的情况。
二、农业部农研中心的研究
近年，该中心研究人员郑有贵利用对湖北汉川市和广西一个镇、吉林三个乡镇基层政权组织演变的调查资料，着重分析了50年来乡镇政权组织与制度变迁的特点，机构和人员膨胀的情况，以及乡镇政权组织与制度对经济发展的影响，并探讨了相关对策。他的研究发现：总体上，50年来乡镇党委系统机构设置与人员配置变化较小，政府部门设置和人员配置变化增加较多。具体而言：
1.在党委系统方面。50年代初期，区、乡党委设正副书记、文书，以后逐步增设组织委员、宣传委员，同时增设青年、农协、妇女、民兵等群众组织。人民公社初期，增设了第一书记和监察委员，60年代末党委被撤销，70年代开始恢复，70年代末副书记职数增多。80年代以来，有的乡镇还增设了党委专职委员和统战委员。到目前，党委设正副书记，组织委员，宣传委员，纪检监察委员（书记），以及团委书记、妇联主任、武装部长，一些乡镇还设党委专职委员、统战委员等，人员约10人。
2.在政府系统方面。1949～1957年为第一个阶段，政府只设少数几个委员会及民政、公安、文卫、工商、农业、工业、财粮等助理，人员增加不多，总体上很精干（10人左右）。第二阶段是人民公社成立的头几年。1958年至60年代前期，政府部门迅速膨胀，除了原有部门外，增设了计委、科委、人事、多种经营、林业、水利、电力、知青办等，人员也有所增加（30人左右）。第三阶段是“文革”期间，机构设置和人员配备减少，有的减少了近1/3.第四阶段是70年代末至今，特别是80年代中期以来，党政班子难以各司其职，而是干同样的事，领导职能配备较多（有的达20余个正副科级干部），人员迅速膨胀。
3.政府下属事业单位。这是膨胀最多的地方。在建国后至80年代初期，乡镇事业单位设置和人员较少，一般有：农业（农技）、畜牧兽医、农机、文化、广播等少数几个站，人员较少。80年代中期以来，事业单位猛增。据1996年国家统计局等11个部委对全国1030个有代表性乡镇的抽样调查，县级部门的派出机构平均每镇19个，干部数为290个，严重超编。
4.乡镇干部由不脱产、半脱产、脱产至国家干部。建国初期，乡镇党政负责人实行脱产、半脱产制，各政府委员及委员会成员都是从群众积极分子中选举产生的。1958年人民公社成立后，公社党委和管理委员会的干部进入国家干部序列。1986年以来，试行聘用干部制，但其比例较小。
5.超编与人浮于事并存。据国家统计局等11部委对前述1030个乡镇的调查，党政内设机构，平均每镇16个，干部平均158人，超过编制（40～60人）的2/3左右。人浮于事现象在事业单位还更突出。
三、民政部基层政权司的调查
1999年初，该司农村处组织部分省民政厅基层政权处对乡镇政权建设进行联合调查，后有九个省（市、区）上报了有关情况。九个省乡镇干部行政编制共有423494个，乡平32.39个；在有数据的七个省中，实有乡镇行政干部352525人，乡平31.5人。可见，乡镇行政干部这一块控制得还是比较紧的。但事业编制干部这一块数量就大多了，北京、云南、宁夏、四川四个省市的乡镇共有事业编制800711个，乡平111.43个，实有人数均超过了编制，如云南省乡平超编13.5人，四川省乡平超编10.6人《乡镇论坛》杂志社、民政部基层政权和社区建设司农村处。
四、江西省乡镇机构与干部状况
1997年以来，笔者一直跟踪调查这一问题，江西省的情况是：
1.乡镇干部普遍超编，而且增长较快。
1996年底，江西省乡镇干部中，仅行政编制与县级以上聘用的干部，总数达93892人，比1989年增加10.46%。1998年底，全省由乡镇发放工资的各类人员达284585人（含离退休人员），平均每乡163人；其中编外人员35223人，乡平超编20人。
1998年底至1999年初，我们又从部分地（市）、县了解到以下情况：
南昌市进贤县：27个乡镇，1998年实有机关人员1841人，其中行政编制干部999人，超编19.64%，89%的乡镇超编。新余市35个乡镇中，机关吃“皇粮”的共2811人，乡平80人，其中，编外干部（超编）861人，乡平超编33.9%。宜春地区宜春市26个乡镇，共有机关工作人员2205人，乡平84.81人。萍乡市59个乡镇共有3938名干部，乡平67人。上饶地区万年县19个乡镇，共有1320个乡镇干部，乡平69.47人。鹰潭贵溪市反映，1990年以来乡镇干部快速增长，24个乡镇中共有干部1765人，乡平73.54人，1997年比1990年增长一倍，达到定编数的二倍以上（即超编一倍以上）。赣州地区361个乡镇共有乡镇干部20534人，乡平57人。吉安地区吉安县29个乡镇，共有乡镇干部878人，乡平30.28人。
以上调查共涉及八个地市的29个县（市、区），580个乡镇，共有乡镇干部35293人，乡平60.85人。从各地情况看，乡镇超编现象较为普遍，而且机关工作人员数量不小（乡平60.85人）。但在各地市间有一个区域性的特点，即吉安、赣州两地区乡镇干部人数相对较少，两个调查点乡平干部分别为30.28和57人，都在全省平均数以下；其他地市都高于此数。
2.乡镇干部已实现年轻化、知识化。
1998年，原宜春地区宜春市的乡镇干部中，35岁以下的占42%，36～40岁的占9.3%；具有大中专文化程度的约占82%。萍乡市的乡镇干部中，30岁以下的占32%，30～40岁的为33%李慷的调查表明，1992年湖南省的乡镇干部中25岁以下的占12.8%，26～40岁的占47.1%。
3.乡镇机构增设较多。
1998年，新余市的乡镇机关共有内设机构（站、所）529个，平均每个乡镇15个。上饶地区玉山县反映，该县乡镇除党群机构外，一般都有30多个站所。第一类是社会服务和技术服务性机构，如农业“五站”，文化站、财政所、计生服务所、土管所、交管站等，有20个左右。第二类是经济监督检查和执法机构，如公安、工商、国税和地税所等，有6个左右。第三类是经营性或专业性机构，如农村信用社、供销社、粮管所、卫生院、邮电所等。以上站所中的80%以上是县主管部门延伸到乡镇的派出机构，人员占乡镇职工总数的2/3以上。
五、安徽与山东两省乡镇机构与干部状况
安徽省有1993个乡镇，据调查，每个乡镇都设有党委和政府两大系统。党委系统有正副书记3～4人，另有党委委员5～7人，包括组织、宣传、统战、纪检、政法、武装、妇女、共青团等部门；乡镇政府系统有正副乡长3～4人，下设6～8个办公室：党政办、农经办、农业办、建设办、乡企办、科教文卫办、政法办、财贸办等；另外还有人大主任、政协组长等，单副科级以上的领导班子成员就有20多人。此外，县属职能部门和事业单位还在乡镇设置了诸多派出机构，即所谓“七所八站”等事、企业单位，即条条管理的部门。在一般的中等乡镇，政府行政编制50人，事业编制50人，教师编制250人，加上聘用干部和勤杂人员，吃乡财政饭的人不下450人。单工资一项支出即为350万元，行政办公费用支出至少100万元。1996年，该省平均每个乡镇的农业税和计税农田特产税为90万元，乡统筹乡平127万元，工商税收乡平约80万元；此外，每个乡镇还平均收取“社会负担”费（含各种义务工折款、教育集资、卫生集资、道路集资及其他统筹提留）81万元。所以，乡镇全部的合法收入用于人员工资和办公费都不够，以致“几乎所有乡镇都负债四五百万元，乡镇干部几个月发不出工资是常事”。
山东省的经济状况在国内应属前列，但除了威海、日照两市外，其他五市的乡镇财政状况也均较为紧张，均负有债务或赤字。不过，与其他省市一致的是，乡镇财政供养的人员庞大，而且逐年快速增长。
六、几点分析
上述几项调查都表明：乡镇机构与人员的日渐膨胀，已是一个普遍性问题。不过，对这一问题还应作科学的分析。一方面，日益膨胀的乡镇机构与人员是一个什么结构呢？进一步分析，即可发现，在各地乡镇承受最重的人员并不是机关干部，而是乡村教师，他们占了大头，而且增长速度最快。
另一方面，形成乡镇机构与人员的日渐膨胀这一问题的原因又在哪里？笔者以为，根子还在体制上。我国乡镇干部的管理体制一直是特别的混乱，这是在我国各个层级干部的管理中最为杂乱的一块。在调查中，对乡镇干部类型与身份的分别，往往令人头痛。从前述民政部完成的调查看，各省之间对乡镇干部的分类也没有一个统一的标准。如，四川省分正式干部、聘用干部、临时工三大类；甘肃省有机关干部与事业干部、国家职工与合同制职工、临时职工与计划外职工等分类；在北京市，乡镇干部中有国家正式干部、聘用干部、农民干部和临时工之分。这种情况也同样出现在江西等省。实际上，乡镇干部类型与身份的杂乱，恰恰反映了干部管理体制上的混乱，缺乏统一的尺度。在1998年前，乡镇除了按编制计划接收大中专毕业生和军转干部外，还有多种录聘干部的方式，既有人事部门统一录聘，也有条条部门录聘，还有乡镇自行聘用，等等。进入方式的不同，往往就导致干部类型不同，如，按编制计划接收的一般即成为国家正式干部，人事部门录聘的即为享受财政全额拨款的干部，条条部门录聘的即是所谓享受财政差额拨款的干部，而乡镇自聘的干部就只能靠自筹经费来解决工资等经费开支。管理口子的多元化，不严密，加上干部能进不能出、能上不能下，就成了干部人数增多的主要原因。
前述调查结果显示，导致乡镇干部中严重超编的成分，除了教师外，主要在聘用干部和临时工，他们主要是由条条部门和乡镇自聘的人员。这反映了体制上的缺陷，其一是部门和乡镇管理方式的滞后，以致工作需搞“人海战术”。其二，财政体制与税费制度的缺陷（如允许乡镇和部门“自筹资金”），又为之提供了条件。其三，最主要的问题在于乡镇基层政治体制的缺陷，条条部门和乡镇权力得不到必要的约束。本来，机构与干部的过多过滥，其成本都要转移到乡镇社区的居民和企业头上，但是由于乡镇人大的地位过低，以及缺乏其他参与和制约机制，加上社区居民、企业等也只是处在权力圈之外，不能对乡镇机构与人员设置进行有效的监督以致人员膨胀成为“恶疾”。
