一、公共性与企业性的统一体
公企业因其资本全部或部分归政府所有而受政府规制较多，因而具有与政府一般活动近似的性质，即“公共性”；同时，它需要通过提供商品和服务来确保一定的收入，并在经营管理方面有一些自主性，有提高企业效率的义务，所以它又具有与企业相近的性质，即“企业性”。这就是公企业的双重性质，公企业是公共性与企业性的统一体。实现宏观的国民经济乃至整个社会所要求的“公共性”与微观的、作为企业所必不可少的“企业性”协调、统一与动态结合，是公企业固有且最为重要的课题。公企业在管理、运营中的各种努力和迄今为止公企业改革的全部历史，在终极意义上都可以视为寻求该课题之解决方案的尝试。
公企业的企业性体现在独立核算性、经营自主性、生产性与效率性四方面，但主要体现在独立核算性和生产率两个方面。由于公企业可通过提供“市场性物品”来确保其业务收入，作为独立的经济实体来讲，公企业有义务尽可能实现独立核算。但是，有些公企业必须由官方提供补贴。因此，我们不能将独立核算性作为衡量公企业企业性的重要因素。那么，公企业作为独立的经济实体，承担着实现经营管理的组织及生产、销售体制的效率化（企业内部组织的效率化）和提高生产率的义务。为使企业能够尽可能履行其义务，在经营上，公企业具有一定的经营自主性。因此，对公企业而言“经营的自主性”和“企业内部效率性”是评价公企业企业性的重要因素。
公企业的“公共性”体现在所有权、主体、目的、作用、规制的公共性五个方面（大岛国雄，1979）。由于“所有”与“主体”的公共性可以归结为产权的公共性，“目的”与“用途”的公共性可以归结为目的的公共性。因此，公企业的公共性应体现在产权、目的与规制三个方面。
1.产权的公共性
资本所有权全部或部分归政府所有，即为“所有的公共性”，而这种所有权的最终主体是国民所有即为“主体的公共性”；从产权来分析，前者是初始产权，后者是终极产权。事实上，产权的范围比所有权宽得多，包括资产所有权、资产使用权、收益分配权和资产处置权。但公企业产权的公共性可以是包含四权的完整产权的公共性，也可以是只具备其中之一、之二或之三的不完整的产权公共性。在四种产权中，资产使用权的公共性往往较弱。
2.目的的公共性
建立公企业的目的是为了通过提供公共物品来为国民服务（即“用途公共性”），最终是为了提高国民的生活水平和社会福利（即“目的的公共性”），两者有机地联系在一起。首先，“目的的公共性”是政府意志的体现。公企业是历史的产物，它的存在是与各国经济发展阶段相适应的社会经济必要性、占统治地位的政党政治哲学、国内资源禀赋、财政状况及政治、经济环境所决定的（滕井弥太郎，1972；增启明，1972）。当公企业完成其历史作用后，就必然面临撤销、合并或者改革。因此可以说，“目的的公共性”是政府决定公企业是否存在的因素。其次，公企业的“目的的公共性”也是弥补市场失灵的结果。具体地讲，公共性物品可分成两类，一种是难以形成价格的公共性物品——“纯粹公共物品”（如消防设施、警察和国防等）；另一种是可以形成价格的公共性物品——“准公共物品”（如医疗、邮政、铁路、电力、城市供水供气等）。纯公共物品主要由政府直接提供，公企业则主要提供准公共性物品，当然也提供私人性物品。准公共物品和私人物品统称为“市场性物品”（植草益，1992）。公企业在提供这种“市场性物品”时，应立足于公平、公益和效率多维目标做综合选择。但是，在西方国家中，公企业至少有以下25种目标：（1）增加雇员；（2）提高产量；（3）减少收入不平等；（4）促进地区发展；（5）稳定价格；（6）增加国家的自给能力；（7）挣取外汇；（8）积累外汇；（9）促进产品出口；（10）控制垄断；（11）抵抗跨国公司；（12）实现社会公平；（13）赚取投资利润；（14）树立“现代化”的典范；（15）培养熟练的经理和工程技术人员；（16）提供公共服务；（17）保证国家安全；（18）有效地利用资源；（19）控制经济制高点；（20）实施政府政策；（21）挽救病态企业；（22）平衡国内资本家的力量；（23）提高国家信誉；（24）抵消外部性；（25）为必需商品提供补贴。当然，上述25种目标并没有穷尽所有西方国家公企业的目标，只是粗略地概括出各国公企业的主要目标。公企业的上述目标可以分为两大类：一类是商业目标或利润目标，另一类是社会目标或非商业目标。从上述公企业的多种目标分布来看，可以发现，公企业的社会目标占据了其中绝大部分，而商业目标只占其中一小部分。
经济学认为经济行为主体都有一种追求自身利益最大化的倾向。消费者追求的是自身效用的最大化，生产者追求的是自身利润的最大化。那么，国家或政府的目标函数如何确定呢？显然，国家行为的目标就是制度权益最大化，即使它所维护或服务的经济制度的权力和利益达到最大。这一目标包括政治利益的实现和经济利益的实现两大方面。政治利益的实现是政治家们通过一种复杂的博弈，利用政治市场的选择机制来进行的。这种政治利益的实现在当代越来越借助于经济手段，“金钱政治”的出现就形象地说明了这一点。经济利益的实现需要采取多种手段和途径。国家针对不同的行为主体和利益集团，采取不同的形式对社会经济关系中的生产、分配、交换、消费等各个领域进行直接干预，如增加政府支出，扩大政府对商品和劳务的购买，进行收入再分配，建立相应的福利制度，直接从事生产等。国家还通过各种法律手段和政策手段对市场经济进行调节，如制定各种法律来规范经济主体的市场行为，通过产业政策对部门、行业、地区施加影响，采取不同的财政政策和货币政策来调节经济周期等。所以这些措施都是为了保证经济的稳定、快速增长，使经济利益达到最大化。
公企业作为国家或政府在企业领域中的代表，参与市场经济运行，为实现国家或政府最大化目标服务。首先，公企业的存在有助于政治利益的实现。公企业的政治属性和政治功能主要通过企业的经济活动来体现，因此公企业的政治功能已经包括在国家对政治目标的追求之中，它在国家政治利益实现中的作用程度取决于政治对它的利用程度。其次，公企业的存在也是国家经济利益得以实现的重要条件。实现这种经济利益的基础是经济的稳定和增长。经济的稳定需要国家协调各主要阶级和阶层的利益冲突，这就要求国家实现一定的社会目标，如稳定物价、扩大就业、增加福利支出、完善社会保障等。公企业作为国家资本的一部分，理所当然地担负起这些职责，成为国家追求一定社会目标的重要执行机构。在私营经济占绝对统治地位的西方国家，能允许或容忍公企业的存在甚至于是大量存在，就是因为看中了公企业的上述经济功能。尽管从西方来看，经济增长的实现主要是依靠私企业的生产和积累，公企业的贡献只是体现在对私营经济增长的补充和支持上。
3.规制的公共性
公企业具有的“规制公共性”是政府为了限制自然垄断带来的负面作用采取的干预方式。亦即公企业的存在是政府为了弥补市场对自然垄断的“失灵”采取的一种较为普遍的经济规制方式。“公共性”在公企业中最明显的就是政府的规制——代表国民的国家权力机构和主管行政机构及其所制定的法规、政策的规制（大岛国雄，1979）。政府对公企业的这种规制主要包括确定经营内容、干部的任免和任期、预算和决算、债券发行、借款限度、剩余资金处理、新事业计划、劳动争议限制等内容。而其规制的内容、方法和力度则根据企业形态的不同而不同。如日本对政府现业，国会是主要的规制主体。国会要对现业的预算、决算、价格、事业、计划、奖金筹措、利润处理等拥有表决权，对其监督指导。现业的预算、决算、事业计划还需经大藏省的承认。从稳定物价的观点出发，现业所提供商品和服务的价格变动，还需经过经济企画厅的同意。此外，现业除受来自国会的“纵向规制”外，还需要接受来自大藏省、经济企画厅、会计检察院、总务厅行政监察局的“横向规制”。公共法人虽然受到来自立法机构和行政机构的规制，但政府对其规制的力度比现业略小，因公共法人是所有权与经营权分离的企业，经营者拥有一定的经营自主权。政府对股份制形态的公私混合型企业，除受主管行政部门的规制外，其他政府部门的规制力度已大大减轻，国会规制原则上已经被取消，其财务、会计规制与私营企业相同。日本国铁作为公社形式的公共法人是对私营企业及政府一般活动进行补充的一种企业形态，在日本的经济中占有着重要地位。它具有“产权的公共性”和“目的的公共性”，同时，其“规制的公共性”影响了本身的企业性（即经营的自主性和企业内部效率性）。
回顾日本战后公企业在经济复兴时期、高速增长时期以及稳定增长时期等各个时期的数量上和结构上的变化，以及西方许多国家公企业的变迁过程，公共性是资本主义经济中公企业得以存在的充分条件，企业性乃公企业得以存在的必要条件，两者合起来成为公企业存续的充要条件。在公共性方面，公企业与私企业截然不同；在企业性上，公企业与单纯的行政服务显著不同。公共性乃公企业的目的，企业性乃实现公共性的前提条件。从理论上讲，作为目的的公共性不得侵害作为前提的企业性，同样，作为前提的企业性也不得侵害作为目的的公共性。
二、国家职能的经济性与企业组织的有效性的统一体
公企业是一种实现国家经济职能的特殊企业。这种特殊性表现在三个方面：（1）公企业是由国家的经济职能派生的，如果国家没有一种直接参与社会再生产，直接调节社会再生产的冲动，国家不去直接占有一部分社会资本，公企业是不可能出现的。受国家的经济职能所决定，国家需要一股由其直接掌握的生产经营的物质力量。（2）公企业是国家对现代企业这种有效的经济组织形式的长期选择。仅仅有了国家的经济职能是不能构成公企业的，因为国家完全可以用其他的行政性经济手段，如财政、金融、税收、物价等去实现自己的经济职能，而只有当国家的经济职能选择了企业形式去实现时，公企业才会产生。现代企业以其有效的社会性、营利性和自主性使国家干预经济的职能得到了极大的充实，现代企业的社会性适应了国家协调社会大生产的要求，现代企业的营利性满足了国家加速发展社会经济的要求，现代企业的自主性符合国家对经济管理要权责分明的要求。（3）公企业是国家性和企业性的高度对立统一体。公企业首先是企业，它不同于国家机关，否则就失去了国家办公企业的意义，无论公企业要代行多少国家对经济的干预职能，其行为方式必须是企业化的，其价值取向必须含有生产经营的一般要求，这是企业与国家机关“对立”的一面。然而，公企业又是国家设立的，必须执行国家的有关经济政策。在自己拓宽市场的同时，公企业以契约合同的方式，生产经营国家所需要的产品和劳务，有时候为了支持国家促进全社会经济发展与稳定，在某些方面还要接受国家不经济的干预，如在价格、投资、借贷、担保、企业重组、人事安排等方面，往往国家意志要高于企业自身的意志，这是企业和国家必须一致的一面。
公企业以国家所有的这种形式存在，其实质是国家需要用现代企业这种形式去参与和调节社会再生产，发挥现代企业这一巨大的组织优势去实现国家的经济职能。如果我们能充分地认识公企业的特殊规定性，充分认识公企业特有的这种国家性和企业性的高度对立统一，我们才有可能在今后的公企业改革和公企业功能调整中，找到公企业的准确定位，发挥公企业的最大功效。
