自20世纪90年代开始，欧盟运用社会伙伴程序相对调整了共同体机构之间的矛盾冲突，从而在欧盟层面逐步构建了家庭政策。欧盟层面的家庭政策大都以工业领域的社会伙伴所达成的集体协议为基础。在女性主义思潮的影响下，保证工作场所的性别平等已成为这些集体协议追求的重要目标之一。以亲职假指令为例，本节主要从政策文本、实施水平、欧盟判例三方面对欧盟层面的家庭政策进行性别视角分析。希望借此考察欧盟层面家庭政策的预设目标与其潜在的意识形态是否具有完全的一致性？欧洲一体化的深化是否意味着女性劳动力平等权利的推进与深化？
6.2.1 政策文本显示了共同体的保守性
要对家庭政策进行内容层面的分析，显然首先应该研究其政策文本。亲职假指令赋予新生婴儿的父母以及刚收养孩子的养父母以一定的假期，以缓解在职人员的双重负担。然而，从亲职假指令的政策文本看，它没有为职业妇女提供与男性相同的机会与权利。因为鼓励父亲参与休假，是实现家庭内部性别平等的重要途径。有学者就明确指出，“除非男人休亲职假，否则就不可能实现男女在儿童照料分配上的更大平等。”而要切实保障父亲的休假水平，就必须确保权利的不可转让以及提供较高的假期津贴支付。但遗憾的是，指令文本在这两方面都体现了较大的保守性，反映了共同体对成员国的妥协与退让。
首先，权利“原则上”不可转让反映欧盟行动的不彻底。权利的不可转让，即权利的个人化是在家庭内部及劳动力市场实现性别平等的重要保障。与此相反，权利的非个人化则是识别与判断家庭主义的重要标志之一。家庭主义重视传统核心家庭的作用，认为它是“福利的主要提供者”，在传统家庭中，家庭利益超越成员个体利益，丈夫、妻子及孩子各司其职，维持着整个家庭的运转：丈夫是主要的养家糊口者，妻子是主要的家务料理者，孩子则协助妻子完成料理责任。由于妻子与孩子主要依赖丈夫提供生活资料，因此他们必须服从家庭内部男性大家长的意志。在具有家庭主义传统的福利国家，家庭内部的父权制特征往往通过福利体制的强化表现于家庭之外的社会生活：权利以家庭为单位，政府不鼓励妇女参与劳动力市场的就业竞争、不支持身为就业者的父母协调工作与家庭之间的矛盾。在亲职假指令颁布之前，有相当一部分成员国的亲职假就是以家庭为单位实施的。这就意味着，在家庭主义的影响之下，妇女在完成职业工作的同时还必须完成照料孩子的责任。这样，保护劳动者特别是职业妇女的目标将难以真正实现，男女之间的平等机会与平等待遇也难以得到有效的保障。
正是基于对家庭主义休假方式的反思，共同体在作为指令具体实施内容的亲职假框架协议中的第2条第2款明确规定，“亲职假权利原则上不可转让。”通过理事会指令的形式尝试确立权利的个人化与制度化，这是共同体经过长期努力取得的一个重大进步。它表明共同体对实现性别平等的强烈期望与坚定立场。共同体希望通过权利个人化的推广，不仅实现家庭内部的性别平等，而且通过转变传统的性别角色观念来促进欧盟区域内性别平等水平的整体提高。
然而遗憾的是，虽然共同体已经意识到权利个人化的重要性，但是迫于一些南欧国家的反对，最终还是在政策文本上附加了“原则上”的字眼。这就降低了这一规定的法律效力，使它成为指令中不具约束力的“软法”内容。正因为如此，这一规定并未完成共同体最初的设想，即通过权利个人化的推广以促进性别平等。相反它最多只表明了共同体在此问题上取得的最低标准的共同立场。在指令颁布之后，成员国在此问题上仍然坚持自身原有的立场，仅有比利时、英国、荷兰、爱尔兰、希腊、卢森堡与瑞典7个国家实现了亲职假期间的权利个人化。此外，除卢森堡与瑞典以外，其余5个成员国的假期长度只略高于指令规定的最短休假时间。
其次，未提供带薪假期权利反映共同体的妥协与退让。在家庭内部关于父亲是否休假以及休假时间长短的商议中，经济因素是一个重要的判断标准。许多学者认为，“只有当休假能得到较高的补偿并且不会导致直接或间接的收入损失的情况下，亲职假措施才能促进性别平等，父亲休假的比例才会比母亲高。”这些津贴的数额较少，根本不能对家庭因休假造成的经济损失进行足够的补偿。在此情况下，家庭做出的理性决策就是让家庭内收入较少的那个家长即母亲休假。
鉴于津贴支付在性别平等上的重要性以及它对欧洲一体化可能产生的重要影响，指令在第11条提及了假期津贴问题。但其文本表述非常模糊且缺乏法律强制性：指令仅仅要求成员国政府应“考虑”提供津贴的问题，津贴数额取决于“各国的具体情况与财政预算”，津贴发放的期限仅限于“在亲职假的最短期限内”，因此成员国实际上仍然掌握决定津贴支付的最终权力。成员国在津贴支付方面的差异并未得到有效改变。虽然如此，在法律文本中关于津贴支付的表述，仍然表达了共同体推动津贴支付制度化与法制化的愿望。但是该项条款实际具有的法律强制力微乎其微，又反映了共同体在此问题上的妥协与退让。
亲职假指令文本中的这两条规定集中体现了超国家机构与国家机构的利益争夺。指令文本放弃了对休假权利个人化和亲职假津贴的明确维护，这是超国家机构在国家主权的强大压力下所做出的让步。这种让步反映了各国在当时情况下所能取得的共同意志，代表了共同体超国家性的发展程度。欧盟采用了亲职假指令这一硬法形式，表明了其超越普遍的意图声明而迈向直接针对个人并可能对成员国权力产生直接影响的具有约束力措施的努力。但是，指令文本所具有的保守性却大大削减了指令的约束性力量，降低了指令所能发挥的积极作用。在实际运用中休假水平的性别差距进一步凸显了指令文本的保守性。
6.2.2 休假水平的性别差距体现政策的制度缺陷
要分析家庭政策的内容，除了研究其政策文本外，对其具体实施情况进行研究也非常必要。因为政策的具体执行情况在很大程度上可以反映政策内容是否超前，是否与时代潮流、公众意愿或社会需求相吻合。亲职假指令在成员国的实施成效可以从各成员国休假水平的性别差距中得到反映。它主要包括休假率（take-up rates）的性别差距与使用率（user rates）的性别差距，即分别从两性的休假人数和实际休假时间来衡量休假水平。
总的看来，男性的休假水平远低于女性。经合组织在1999年对其成员国的亲职假休假情况进行调查后发现，各成员国“休亲职假的员工人数都有所增加，但是其中大部分是女性”。OECD（1999），‘Long Term Leave for Parents in OECD Countries’，Employment Outlook，Paris，P。172.2005年欧洲理事会发布的调查报告显示，这一情况并未发生明显变化，“在欧盟15国中，98%的母亲会休亲职假，平均时间为12个月；只有10%的父亲会休假，平均时间不足2个月。”
具体而言，在欧盟成员国中，北欧社会民主主义国家在性别平等上取得的成就处于欧盟乃至世界的领先水平，它们休假水平的性别差距最小；受传统家庭模式影响最深的南欧国家处于最低水平；其他成员国则处于中间水平。但即便是性别平等成就最大的瑞典，其休假水平的性别差距仍然较为明显。2002年其实际休假的父亲人数在有休假资格的父亲总数中所占的比例比10年前提高了3倍，从不足10%提高至42%。这一比例虽然与母亲90%以上的休假比例相比还是存在一定差距，但却代表了欧盟成员国性别平等的最高水平。尽管如此，如果对其男女两性的假期使用率进行比较的话，就会发现即使是瑞典仍然存在明显的性别差距：1992年父亲休亲职假的天数仅为亲职假总天数的9%；到2004年，虽然这一数字几乎翻了一倍，达到了17%，但仍然远远落后于女性的休假水平。
欧盟成员国在亲职假休假水平上普遍存在的性别差距，被传统的政策研究者视为是父母根据其经济状况及其对父母角色的理解而做出的一种私人选择。然而，这种看似“内部的决定”实际上仍然受到家庭以外各种因素的影响，特别是亲职假指令的制度缺陷的制约。正因为亲职假指令并未为在职男女特别是职业妇女提供高水平的法律框架，以帮助其提高协调职业与家庭生活的能力，因此指令颁布之后，各国男性与女性的休假水平仍然存在较为明显的性别差距。
首先，软法条款过多降低了指令的效力。指令虽然采取了超国家性质的硬法形式，但是“并未提供一个充分持续的法律框架以帮助父母实现他们理想中的工作与家庭的平衡。”Hardy，S。 Adnett，N。（2002），The Parental Leave Directive：Towards a Family-Friendly Social Europe？，P。170.在指令内容中，不具有约束力的条款数量（9条）超过了具有约束力的条款数量（7条），而且指令中还包含了一些进一步降低指令要求的例外或减损条款（5条）。因此，亲职假指令的大部分内容都为不具约束力的软法。这一先天缺陷不仅制约了其效力的发挥，而且由于它忽视劳动力市场规则的改变反而强化了劳动力市场的性别不平等。
正如前文所言，鼓励父亲参与家庭生活并承担照料孩子的责任，这是在家庭内部实现角色平等分配的关键。但是，软法条款中仅提及“应特别鼓励男性休亲职假”，而没有涉及最为关键的具体实施办法以及惩罚性措施。因此，对成员国而言，这一原则不具备任何实质意义，它既未提供实施框架，也未规定约束办法。在指令颁布后，各成员国仍然可以依据其特有的文化传统与意识形态自行决定是否采取鼓励父亲休假的措施，而不会因为不采取有关措施遭受任何损失。因此，时至今日，只有意大利、比利时、奥地利、丹麦与瑞典采取了某些激励父亲休假的方式。比如，规定亲职假是一种非转让的个人权利，或者规定倘若父亲休假一段时间，亲职假的总长度就会延长。除意大利之外，其余四国休假水平的性别差距在欧盟内部处于领先行列。其中丹麦与瑞典的性别差距不仅在所有成员国中最小，即使在世界范围内也代表着性别平等的最高水平。意大利在南欧国家中则处于领先水平。除此以外，在例外或减损条款中，指令文本还将亲职假的具体休假方式交由成员国决定，并规定雇主可以暂缓批准休假，这更加削弱了父亲休假的积极性。
其次，硬法条款的标准过低不具备促进性别平等的优势。指令的硬法条款规定，员工可以休至少3个月的亲职假。这个标准远远低于成员国的实际亲职假水平。在亲职假指令通过之前，除卢森堡、英国与爱尔兰以外，其他所有成员国都颁布了详细的有关亲职假的法律规定，假期长度从3.5个月至36个月不等。硬法条款的其他内容，如为休假工人提供工作保护；孩子的养父母享有同等权利；员工可因紧急家庭原因而获得“不可抗力”假期等规定，都不同程度地在多数成员国施行。与此同时，在亲职假制度的其他方面，多数成员国的实施水平远远超越指令硬法条款所规定的范畴，涉及了指令的许多软法内容。如允许父母采取灵活的休假方式，可以选择全日制或非全日制的休假方式、分次休完或采取时间贷款（time-credit）的方式休完。此外，在津贴支付方面，除西班牙、希腊、葡萄牙、荷兰、英国与爱尔兰外，其他成员国都提供了某种形式的亲职假支付：或者提供固定数额的现金；或者提供一定比例的工资补偿；或者两者同时实行。由此可见，指令所要求强制执行的标准过低，对于多数成员国根本不具备实际意义。而且一些实施水平高的成员国还担心由于指令的强制标准过低会降低本国原有的劳动力保护水平。
指令的制度缺陷不仅使休假水平的性别差距未得到有效改善，而且引发了广泛的公共政策问题。首先，休假水平的性别差距越大，关于男人与女人角色定位的陈规陋习就越根深蒂固。这些带有明显性别偏见的观念不仅会加重妇女在择业与工作晋升中所受的歧视，而且还会强化支持男性养家糊口角色的工作场所文化以及对男人“恰当”行为的社会期望。Brandth，B。 Kvande，E。（2006），‘Flexible Work and Flexible Fathers’，Work，Employment and Society 15（2），pp。251-267.其次，存在性别隔离的就业环境无法保证工作场所的运营成本均匀分布。为了适应女性雇员休假而造成的职位空缺与劳动力流失，女性占主导的工作场所与部门就必须采取家庭友好措施，为妇女提供种种方便，因此导致这些部门的运营成本大大提高。与此同时，男性占主导的部门与行业却可以相对降低运营成本。这些公共政策问题的出现表明亲职假指令的制度缺陷，不仅不利于家庭内部性别平等的进程，而且也不利于家庭以外社会领域中性别平等的进步。
亲职假指令在政策文本上以及制度上的缺陷不是偶然产生的，其中隐藏着深刻的思想根源。欧洲法院的判例就充分反映了其潜在的意识形态。
6.2.3 欧洲法院的判例反映了政策的潜在意识形态
对家庭政策内容层面的分析，除了考察政策在成员国层面的实施情况外，对欧盟层面实施情况的分析也同样重要。前者是自下而上地探究政策内容与时代发展的同步程度，后者则是自上而下地分析政策内容与现实需求的契合程度。因为超国家层面汇集了多方利益，这一层面的政策执行结果就反映了国家利益与超国家利益就政策内容所取得的共识。这样，对超国家层面的政策执行情况进行研究，不仅可以考察政策内容的外在特征，还可以对政策内容的潜在意识形态进行深入分析。在这方面，分析欧洲法院的判例与司法解释有助于完成这个目标。欧洲法院是欧盟所有法律问题的最终裁决者，它关于家庭及家庭政策的裁决对所有成员国都具有强制力并对欧盟所有行动领域都会产生影响。
欧洲法院通过具体判例在事实上确立了两个重点目标：
第一，保护母亲与孩子之间的“特殊”联系。20世纪90年代之前的诸多判例实际上都体现了这种意识形态。亲职假指令颁布之后，欧洲法院仍然继续运用这种理念，为在职母亲提供了最大限度的保护，从而使得这些案例中的妇女成为最大的受益者。但是由于欧洲法院在判决中过分强调母亲与孩子的特殊联系，忽视父亲与孩子保持联系的必要与需求，从而导致妇女整体在家庭内部的角色地位并未发生实质性的改变。
1999年阿布杜雷案（Abdoulaye Case）的判决集中体现了欧洲法院的这种意识倾向。阿布杜雷是法国国营雷诺汽车公司的一名男雇员。他与雷诺公司的其他男雇员向欧洲法院提起申诉，指控只有休产假妇女能获得全额工资与一笔额外津贴的法国雇佣法违反了《罗马条约》第119条规定的男女同工同酬原则。他们认为，在新生婴儿出生后，父亲也同样需要休假以照看孩子，所以也应该获得这笔额外津贴。法国政府认为：休产假的妇女在职位晋升的前景、工资上涨的可能、参与培训的机会以及适应工作的能力等方面都处于劣势，这使得她们与男人并未处于可比较的状况，因此这一规定并未违反“男女处于可比较状态”的同工同酬原则。欧洲法院认为，法国政府出于“合法的关注”导致它在“非常关键的时期”，“正确地”考虑了休假妇女的不利地位而颁布了该项法律。法院认为在此情况下男人与女人之间的差别对待“不能被看做是（性别）歧视。”因此，法院认为“应该由法国政府决定是否向休假的父亲提供这项津贴”。
这项裁决并未考虑到假如父亲也想休假以照料其新生婴儿或养子女，那么他们也会因此而脱离工作岗位一段时间，也会与女性一样遭遇职业生涯的低潮时期。然而正如该案例所显示的那样，男人成为父亲并且休照料孩子的假期，并不会被给予在同等情况下妇女可获得的津贴。通过这份裁决，欧洲法院强化了在儿童照料上的劳动力性别分割，即认为儿童照料总是母亲的责任，从而忽视了父亲可能也有休照料假期的合法需求与愿望。仅仅赋予妇女享有产假津贴的权利，不仅可能进一步削弱男人的休假愿望，而且可能造成“因为妇女生育了孩子，因此她们自动地承担养育孩子的责任”的观念日益盛行。父亲身份主要限于养家糊口的角色。但是，只要父亲没有积极地参与家庭生活，在职妇女的双重负担就难以减轻，家庭内部平等的角色分配也不大可能在短期内实现。
第二，保护家庭生活中的妇女。到了20世纪90年代，欧洲法院除了强调母亲与孩子之间的特殊联系之外，还发展并应用了一个更宽泛的原则，即保护家庭生活中的妇女。“保护”一词的选择意味着将所有妇女都视为弱者，需要父亲或父权的控制与监督，从而强化了妇女作为“弱势性别”的观念。这个观念使得“在整个历史时期对妇女的压迫成为合法，并且与怀孕致使妇女特别虚弱的观念紧密联系。”这样，从宏观视角来看，在劳动力市场及家庭中继续存在的不平等的角色分配不利于女性整体未来的发展。
2002年的布什案（Busch Case）就体现了欧洲法院的这种倾向。布什是德国的一名女护士，在提前结束亲职假重返工作岗位时，已经再次怀有7个月身孕。她指控雇主在知晓她再次怀孕后的第2天就解雇她的行为，构成了对怀孕妇女的歧视。欧洲法院在判决书中承认本案的当事人存在欺骗行为（即在重回工作岗位的第2天才首次声明自己怀孕7个月）以及利益动机（即布什要求重返工作岗位是想获得比亲职假津贴更高的产假津贴以及由雇主支付的替代津贴）。尽管如此，欧洲法院出于保护妇女的原则还是支持了当事人的利益主张。通过法院判决，布什继续在诊所工作1个月后就可以休产假。同时在布什继续工作期间诊所要考虑她的身体状况而安排适当的工作。
欧洲法院声称，欧盟政策目标是“假如有可能的话，积极鼓励使工作条件适应家庭责任需要的做法”，以便“让妇女在家庭生活和职业生活中都能获得保护”。虽然欧洲法院在声明中提出要保护妇女，但透过其声明的文字内容可以发现，法院强调的是改变工作条件以适应员工履行家庭责任的需要，而非为了解放妇女而改变家庭责任的分配。因此，法院在家庭责任上采取了一种静态立场，即寻求使工作条件满足现实需要。这表明以男性为主的传统工作模式仍然继续存在，对这一模式的调整只是为了促使妇女完成家庭义务。而这种固有的角色观念是以男性养家糊口模式为根本的，它限制了欧盟性别平等立法为妇女生活带来实际变化的潜力。
欧洲法院还进一步指出，欧盟法律并不能解决有关“家庭组织”的问题或者“改变父母之间责任分配”的问题。对有关“家庭”的中立态度暗示了欧盟法律力图置身于家庭内部的劳动力性别分割之外，因此宣称欧盟法律对家庭生活组织不承担任何责任。然而，“家庭”不是一个中立的或纯粹描述性的术语，而是一个受到“家庭隐私”观念保护的“意识与经济场所”。欧洲法院采取的不干涉立场，实质上使这种家庭内部不平等的劳动分工现状进一步强化。
总的看来，亲职假指令文本、亲职假休假水平以及欧洲法院的判例都从不同方面反映了亲职假指令的潜在目标与其预定目标之间的差距。这说明欧盟层面家庭政策在追求劳动力保护特别是女工权益保护方面的局限性。正是这种内容层面的缺陷在一定程度上决定了欧盟层面家庭政策复杂而漫长的建构过程。正如第三章已经指出的那样，尽管缺乏直接的行动权限并且面临个别成员国的坚决抵制，但经历五十多年的努力之后，家庭政策到欧盟阶段已取得了很大的发展，不仅发展了与家庭问题有关的立法规范和政策创制，而且采取了一系列具体的、具有可操作性的行动计划、措施等配套手段。家庭政策已经成为欧盟社会政策的一个重要组成部分以及欧洲一体化进程中的一个重要里程碑。它的建立显示了欧盟在拓宽一体化的广度与推进一体化的深度上所做出的努力，同时也表明了欧盟在性别平等议题上所做出的努力。
但是欧洲一体化的深入并未切实保障性别平等的推进，对经济一体化目标的强调与重视才是欧盟其他行动的根本动力。正如一位学者所指出的，“欧盟政策议程中对妇女权利的长期关注，并非想实现性别平等，而是将之作为一种确保成员间公平竞争的方式”。Buckley，M。 Anderson，M。（1988），‘Introduction：problems，policies and politics’，in M。Buckley and M Anderson（eds。）Women，Equality and Europe，London：Macmillan，P。10.欧洲一体化是以经济的持续增长为基础，而人口深度老龄化所引发的劳动力短缺，将严重影响经济的增长速度以及发展前景，因此尽力发掘现有劳动力的潜力就是一种有效的解决途径。同时促进性别平等也可以提升社会包容的水平并削减福利依赖的程度，将有利于经济一体化与社会一体化的进程。主要基于这些目的，欧盟在发展家庭政策上采取了比较积极的态度。但是在政策的制订与执行中，迫于企业主与各国政府的反对，欧盟委员会往往被迫采用“软性”的替代政策，从而使得欧盟层面的家庭政策背离了妇女的期望。Mazey，S。（1995），‘The Development of EU Equality Policies Bureaucratic Expansion on Behalf of women？’，Public Administration 73，pp。591-609.
正是在这样的背景下，以指令形式通过的家庭政策仅在要求实现的结果上具有强制力，而在指令贯彻的形式与方法上却让成员国自由选择，不具备任何的强制力。而以建议形式通过的家庭政策则根本不具备任何强制力。虽然这种妥协方式确实收到了推动家庭政策措施获得理事会批准的短期效益，但从改变传统的性别角色观念的长期效益看，这种过于放任的自由度是有害的。由于它所准许的休假期间过短、加之各项例外条款与减损条款过多，以及并未做出任何给付规定，甚至还允许成员国自行决定与生活安全相关事宜，因此与各成员国本身所实施的家庭政策相比，它并不具备任何特别优惠之处，仅能作为最低劳动标准发挥极为有限的功效。此外，欧盟层面的家庭政策大体是采取国内法的较低标准，虽然它们对将来要加盟的新成员国国内法的进一步改革，具有某些激励作用，但对整体女性劳动者权益的提升却无太大的功效，自然没有脱离经济发展与自由市场竞争为主轴的范围。因此，欧盟层面的家庭政策对各成员国仅能产生象征性作用，在于唤醒两性同时重视工作及家庭生活之重要性而已。妇女的生育角色仍然面临就业上的不平等待遇。在欧洲一体化进程中，国家与超国家之争还十分激烈。为了最终促使社会正义与经济的增长相适应以推动一体化的进展，家庭政策法律框架的不完备、法律强制力的不全面、潜在意识形态的不平等就将成为欧盟决策者关注的焦点与行动的对象。
