1909年，新上任的美国总统塔夫脱改变了前任美国政府与日本妥协的远东政策，企图凭借本国的雄厚经济实力与日本在远东较量。
这位雄心勃勃的新总统在给国会的国情咨文中明确提出了“以金元代替枪弹”的外交政策，对远东积极推行金元外交，在经济上广泛地对外扩张，试图以这种有力的行动一举打入中国东北地区，夺得垂涎已久的利益。
这时的中国，也确是美国推行金元外交的大好时机。当时的清政府正处于权力交接之际，统领清廷数十年的西太后慈禧一死，摄政王载沣对内廷的权力正在作大规模的调整。但是列强的势力咄咄逼人，也让新上任的大员们忧心忡忡。
东北是清廷的老巢，如今却被日俄两霸分而食之，而且那虎视眈眈的神色，明摆着是对已吃着的这块肥肉还意犹未尽。
清政府苦于无一点对抗的招术，于是只能想着可否凭借别的列强势力，做一点遏制日俄势力的努力。它的办法是，把东北改为普通行省，然后广开商埠，招引别的列强国家势力进入东北，以这样的方法来打破日俄的威逼之势。
聪明的美国人看出了清廷的这一步苦心孤诣的棋，正好给了它向东北进发的良机。于是马上派出大员来与清政府商谈。很快双方就确定了一个方案，由美国出资结合英国保龄公司，修建由锦州到瑷珲的铁路。
1909年，中国东三省总督锡良、奉天巡抚程德全与美国银行团代表司戴德签订了一个《锦瑷路借款草合同》。
在前几次与日本的较量中屡屡受挫的美国政府，这次是下了大决心，非得把日本的垄断打破不可。在得到了中国清政府的赞同之后，它又组织发动别的欧洲列强来参与东北之争。
1909年11月6日，美国国务卿诺克斯以备忘录的形式，首先训令美国驻英国大使向英国政府提出了诺克斯计划。接着，他在12月14日又训令美国驻日、俄、法、德、中等国的外交使节，把内容基本相同的备忘录，分别送至各驻在国政府。
所谓的诺克斯计划提出了两个具体方案：一、“将满州所在各铁路、公路，依照一个计划置于一个经济的科学的公正的管理机关之下……由关系列强共同承购股票……借款期关系各国得参加铁路的管理。”
二、如果这个建议不能全部实现，则可以由英美两国对锦瑷铁路的计划在外交上予以支持，并邀请赞同满洲完全在商业上中立化的有关国家，共同参加投资建筑该路及将商业发展所需要的其他铁路，同时贷款给中国，以赎回愿归入这一系统的现有铁路。这一计划简单地说，是想贷款给中国，使其购回所有日本和俄国在东北的铁路，名义上为中国政府所有，实际上则由各出资国共同管理。这个计划如能实现，那么，美英在东北就可与日俄站在平等地位了。
所以，诺克斯的东北铁路“国际化”或“中立化”，实际上是“美国化”的代名词。为了保证诺克斯计划的实现，美国在提出该备忘录前后，都作了频繁的外交活动。
首先，美国向中国派出一个庞大的银行团，以司戴德为代表，前往中国，欲先把中国政府拉拢住。美国的这一方案，应该说是正好合清政府的心愿，所以此行并没费太多气力就成功了。
美国又主动去拉拢英国，想借此机会破坏日英同盟。对于日俄这一对昨日冤家，美国又使出分而治之的招术。为了在日俄双方制造矛盾，美国对它们所提出的方案有所不同，并分别与日俄举行双边会谈。
对于日本，美国建议它建造锦瑗路，让日本对第二方案感兴趣；对俄国，美国则提出第一方案，竭力回避俄国最为敏感的第二方案；并以日本的威胁来吓唬俄国人，要求美俄共同对付日本。
对于美国人的野心计划，日俄两方却是一眼就看出其中奥秘所在。它们虽然是刚打完仗的对头，可是对于东北这一大块肥肉，却再也容不得“第三者插足”进来。在反对美国锦瑷铁路计划和“中立化”方案的行动中，日本和俄国采取了共同对敌的方针，于1910年7月签订了日俄“第二次协定”。这一协定的锋芒就是针对美国的。
而英法两国虽然感到美国提出的诺克斯计划对它们确实有利，但为了维持与日俄两国的关系，以对付当时共同的大敌德国，所以也不愿意招致盟国的不满，因而对美国的照会难于支持。
惟一对美国的诺克斯计划表示赞同的是德国。其时的德国，正跟英国在欧洲展开激烈的争夺，它赞同美国计划的用意却在使美国与日俄的关系恶化，从而把俄国的注意力从正在酝酿世界大战的欧洲引开。
一片心血，换来的却是如此可悲的收场，这是美国人万万没有想到的。美国的金元外交，虽然可以得到懦弱而贫穷的中国清政府的双手赞同，却在老奸巨猾的日俄英法等列强那里难以行得通。
当时的世界形势正处于一触即发的大战边缘，在很大程度上，政治上的因素已经超过了经济利益。日本利用与英国结盟这一优势，与经济实力雄厚的美国相抗争，针对美国在远东缺乏强大的军事力量这一明显弱点，敢冒不惜与美国交战的风险而与之角斗，终于又一次把美国人打败了。
诺克斯计划鼓吹“在门户开放和商业机会均等政现实施下促进满洲发展”，实际上是想从东北铁路打开缺口，把“门户开放”扩大到资本输出，以金元外交打败主要对手日本，夺得在中国的最大政治和经济利益。
虽然诺克斯计划未能实现，但它作为美国在中国推行金元外交的主要措施，作为美国对中国东北的一个未遂的野心勃勃的计划，则被永远写入了中美的关系史。
