中国农产品对外贸易保护政策是伴随着整个国家对外贸易政策的变化而变化的。早在1952年，中国政府曾经明确规定对外贸易实施国家统一经营——财务由国家统收统支，统负盈亏的基本方针，这就决定了中国农产品对外贸易是通过国家垄断经营的方式进行的，这时的贸易保护是全方位的。随着对外贸易政策改革的逐步深入，特别是入世后，农产品对外贸易保护政策受到较大的约束，中国政府对各种农产品对外贸易保护政策进行了较大幅度的改革，但是改革还不很到位。下面，我们将对目前中国农产品对外贸易保护政策的实施情况进行具体述评。
一、进口限制政策
（一）关税
建国伊始，中国就确立了自力更生的发展原则。为了减少农产品进口量，节省外汇使用量，中国对进口农产品制定了较高的关税税率。改革开放后，农业生产体系逐步完善，农产品供给进一步充足，中国农产品关税政策做出重大调整，从1992年起，中国多次主动降低农产品进口关税税率，到2008年，农产品平均名义税率水平已经下调到了15.2%，农产品市场准入程度大大提高，关税对农产品对外贸易的保护作用大幅削弱。下面，我们从关税水平及结构、关税升级、关税高峰等方面对中国的农产品关税政策进行考察。
1.关税水平
计算综合关税水平最常用的方法是计算其简单平均数，这一方法简单易行，但其最大缺陷就是对重要程度不同的商品赋予了相同的权重。为克服简单平均方法的缺点，可以用一些其他的替代方法，例如，可以用加权平均的方法来计算平均关税水平，但它们同样会造成偏差：用不同商品的进口价值作为其权数可能低估实际水平，因为高关税往往会造成其进口量大大减少；而用国内生产量或国内消费量作权重也存在问题，一是进口与国内生产量或消费量并无直接的关系，二是国内生产量或消费量缺乏与进口税则中的税目一致的统计。正是因为没有更好的、更透明的加权平均方法可以使用，OECD等国际经济组织也常用简单平均的方法来计算类似数据。
另外，由于一个国家的关税体系安排中，各种商品的关税水平分布往往并不是标准的正态分布，因此简单平均值并不能充分反映不同水平关税的分布。通常，各国的关税安排多是呈左偏分布，即多数商品安排在较低关税水平，只有少数重点保护的商品被赋予高关税。左偏分布的简单平均值会高估关税率真实的相对集中水平。因此在计算简单平均数的基础上，再计算中位值，可以用来估计高关税率的平均关税水平的影响。不同水平的平均值与中位值的组合有着不同的经济含义。第一，高平均值/高中位值：表示该国对大多数商品的保护程度都是比较高的；第二，高平均值/低中位值：表示尽管大多数商品的关税水平较低，但少数关税水平很高的商品拉高了平均值。这种情况需要对关税的综合水平再进行分解，分析保护结构；第三，低平均值/高中位值：表示尽管大多数商品的关税水平较高，但少数关税水平极低的商品拉低了平均值。对这种情况也需要对保护结构进行分析；第四，低平均值/低中位值：表示对大多数商品来说，关税保护水平都是比较低的。根据上述方法，我们可以计算出中国主要农产品的关税水平。
*基础税率即中国为恢复GATT缔约国地位和加入WTO与各缔约国进行关税减让谈判时的基础。
2000年，农产品关税水平平均值是26%，36大类具体农产品关税平均值在7%到65%之间波动，其中：烟草制品，谷物，饮料和酒，植物油，奶类，烟草，谷物制品，果汁，含油籽仁，水果制品，食用水果及坚果，甘蔗，茶及其提取物，鲜的牛、猪、禽肉等15类农产品超过26%，烟草制品、谷物、饮料和酒、植物油4类农产品税率水平较高，超过50%。
2002年，农产品关税水平平均值下调到20%，36大类具体农产品关税平均值在7%到48%之间波动，其中：烟草制品，饮料和酒，糖，谷物制品，谷物，水果制品，奶类，果汁，植物油，食用水果及坚果，蔬菜制品，鲜的牛肉、猪肉、禽肉，蛋类，鲜或冻的其他肉类，烟草，肉制品等16类农产品的关税平均值超过了20%，没有关税平均值超过50%的大类农产品，烟草制品的税率最高，达到48%。
2000-2002年间，中国农产品关税水平整体较大幅度下降。根据商务部公布的数据，2002年以后的几年，中国农产品关税水平进一步下降，到2009年已经下降至15.2%。而且，中国高关税农产品税率削减幅度更大，高关税农产品所占比重相对较少（2002年所有商品的中位值仅为17%），这种变化符合WTO关于削减关税水平和消除关税高峰现象的精神。但是，这种变化与部分国家的农产品贸易保护政策相悖，2000-2002年间全球农产品约束关税（Bound Tariff Rates）水平的平均值为62%，中位值为40%（Gibson et al。，2001），呈典型的左偏分布，这说明在世界范围内有较多农产品存在高关税现象。因此，由于中国农产品关税水平下降到了一个较低的水平，中国农产品市场的准入程度大大提高，使得关税对农产品对外贸易的保护作用正在逐步削弱，直接导致中国农产品贸易处于弱势地位。
2.关税升级
关税升级是指按产品加工程度的提高而相应提高关税税率的一种现象，反映了一种限制加工品进口的保护主义倾向。一般而言，原材料的税率最低，甚至是零税率，随着加工程度的提高，半制成品的税率就高于原材料的税率，制成品的税率高于半制成品的税率。发达国家农产品关税升级现象很常见。中国不同加工程度农产品的关税安排中同样可以看出，中国农产品关税中也存在关税升级现象。中国农产品的关税升级表现出这样的特点：关税升级现象比较普遍，而且程度高。无论是2000年还是2002年的进口税率，中国农产品关税中的升级现象是普遍的，而且，在植物油、蔬菜、糖和烟草等商品中关税升级现象比较突出。而在国际市场上，农产品关税升级现象一般在肉类、水果等商品中更加突出。
3.关税高峰
关税高峰是指在总体关税水平较低的情况下少数产品维持的高关税。经过WTO多轮回合的谈判，WTO各成员国的农产品平均关税水平已大幅下降，但一些成员仍在少数农产品领域维持着关税高峰。根据WTO通常将关税高峰定义为超过15%关税水平的标准，2002年，中国36大类农产品中，26种农产品有关税高峰现象，占72.22%。这说明中国农产品进口中关税高峰现象比较严重。当然，有部分学者认为WTO所定义的关税高峰更加适用于制造品，国际上普遍认为的农产品的关税高峰应该定义为关税税率等于或高于100%。如果按照这种定义，中国农产品进口关税中就不存在关税高峰。
（二）进口配额
1992年以前，由于受到资金短缺、技术落后、外汇不足等不利因素的制约，中国对农产品进口实施严格的进口配额和许可证管理制度，根据进口商品目录实行配额分配和许可证放行制度。进口配额管理的原则以《进口管理条例》、《进口商品目录》为依据，实行两级审批制度，通过管理机构强有力的检查、监督、保证进口配额制度的贯彻执行。进口配额管理包括一般商品进口配额管理和特定商品进口登记管理两种。前者是指根据国家产业政策和行业发展规划，参照国际惯例，国家对尚需适量进口以调节市场供应，但过量进口会直接影响进口结构、产业结构调整的商品，严重危害国内相关产业发展的商品和国家外汇收支地位的一般进口商品，实行配额管理；后者是指为加强国家对重要商品进口的宏观监测，及时了解和掌握大宗原材料和敏感性商品进口情况，国家对部分特定进口商品实行自动登记，以对企业进行信息引导。1996年以后，为了与WTO的基本规则逐步接轨，中国对一些重要的大宗农产品开始实行了一般商品进口关税配额管理，包括粮食、植物油及油籽、羊毛等，后来又增加了糖和棉花。到2000年，中国实行关税配额管理的农产品扩大到15种，这些农产品虽然在农产品税目中只占很小一部分，但在农产品进口中却具有举足轻重的地位，占中国农产品进口价值的60%以上（柯炳生，韩一军，2003）。到2009年，中国采取进口关税配额管理的产品有四大类农产品：①重要的谷物，包括小麦、玉米、稻谷及大米；②植物油、豆油、棕榈油、菜籽油；③糖；④棉花、羊毛和毛条。这四类农产品是中国农产品进口中份量最重的部分。这表明，在中国农产品进口贸易壁垒中，关税配额政策扮演着重要角色。
1.关税配额水平
一是中国关税配额数量在世界贸易总量中的比重较大。除了食糖之外，中国关税配额数量在WTO总量中的比重均在10%以上，其中大米、棉花、羊毛和食用油在20%左右；中国的关税配额数量与其他所有成员的配额数量相除的百分数，小麦和玉米为50%以上，其他产品都在几倍乃至于几十倍以上；
二是中国所承诺的关税配额数量同基期（1996-1998年三年平均）的实际进口数量相比，远远偏高，一般均在2倍以上，其中大米在12倍以上；玉米配额数量超过80年代甚至90年代全部进口之和；棉花配额数量超过历史上任何一年的实际进口数量；食用植物油配额数量是历史上最高年进口数量的两倍以上；按配额数量占国内消费的比例，除了粮食之外其他产品均在20%以上；由于中国粮食的商品率较低，因此，如果按配额数量占商品性消费计算的话，则小麦、玉米和大米分别为20%、8%和15%左右，均远远超出WTO规定的5%的最低市场准入要求；
2.关税配额管理方法
中国农产品进口配额的管理方法在短短几年内发生了显著变化。加入WTO前，中国实行进口许可证制度，把粮油等重要农产品的配额全部赋予国营贸易企业——中国粮油进出口总公司，配额数量及其分配也不向社会公开。这种高度垄断的经营方式，极不利于市场竞争机制作用的发挥。加入WTO后，进口关税配额是根据申请者的申请数量、以往进口实绩、生产能力等条件进行公开分配。小麦、玉米、大米、豆油、菜籽油、棕榈油、糖、棉花的配额分为国营贸易配额和非国营贸易配额。国营贸易配额内的农产品，需通过国营贸易企业进口；非国营贸易配额内的农产品，可以通过国营贸易企业或有贸易权的非国营贸易企业进口。对羊毛、毛条，实行指定公司经营进口。我们不难看到，入世以来，中国政府在倡导竞争性方面比加入WTO前有了明显改善，新的关税配额政策有利于打破垄断，引入竞争机制。但是直至2008年底，中国农产品进口配额的管理方式在WTO成员中仍然是最为严格的，中国的配额制度与发达市场经济国家的配额制度仍然存在着明显的不同，中国对关税配额尚未制定专门的贸易制度和法规，而且无论对国际市场还是对国内的最终用户来说，配额数量的确定和分配方法都很不透明。因此，这种不透明的、随意性较大的关税配额制度，与WTO透明、稳定的关税配额制度显然不一致，存在一定的冲突。
3.关税配额实际保护效应
当实际进口量小于关税配额量时，关税配额的保护效应退化为进口关税，关税配额未能起到有效的保护作用。由于配额内实施的是优惠税率，关税的保护作用非常有限。以税则号为10011000的硬粒小麦为例，关税配额内的税率为1%，而配额外的税率高达65%，关税配额的实际保护水平之低显而易见，配额外的高关税保护形同虚设（施敏颖，2005）。当然，中国农产品进口关税配额未能够用足，既有配额数量过大的原因，也有国内外价格变化、进口专营、国家粮食政策等方面的原因，在此姑且不予深究。
（三）进口商品检验制度
凡列入《商检机构实施检验的进出口商品种类表》的进出口商品和其他法律、法规规定须经检验的进出口商品，必须经过出入境检验检疫部门或某指定的检验机构检验。法律法规规定须经检验检疫机构检验的进口商品的收货人，必须向卸货口岸或到达站的检验检疫机构办理进口商品登记，规定进口商品应检验未检验的，不准销售、使用。进口农产品的检验具体包括品质检验、安全卫生、数量鉴定、重量鉴定等。
根据《中华人民共和国进出境动植物检验法》规定，中国政府对进入关境的动植物、动植物产品和其他检疫物的装载容器、包装物，以及来自动植物疫区的运输工具，依法实施检疫。国务院设立动植物检疫机关，统一管理全国进出境动植物检疫工作。国家动植物检疫机关在对外开放的口岸和进出境动植物检疫业务集中的地点设立口岸动植物检疫机关，依法实施进出境动植物检疫。对实行动植物检疫的货物，海关凭动植物检疫机构签发的《检疫放行通知单》或在货运单据上加盖的检疫放行章验放。除此之外，根据《中华人民共和国食品国境卫生检疫法》规定，中国政府对一切进口的食品、食品添加剂、食品容器、包装材料和食品用工具及设备，由相关食品卫生监管机构进行卫生监督、检验，海关依据食品卫生监督机构的证书或采样证书验放。目前，动植物进出口卫生检疫政策已经逐渐成为中国重要的农产品对外贸易保护政策。例如，出于食品安全的理由对部分牛肉和猪肉进口进行限制、因植物检疫方面的原因禁止进口美国柑橘，因小麦矮腥黑穗病（Tillctia Controversa Kahn，TCK）禁止进口美国西北部太平洋地区的小麦等。
但是，中国现行的进口商品检验制度标准普遍偏低、透明度不够。过低的卫生标准不利于检疫标准和方法的相互认可，容易产生贸易纠纷和摩擦；较低的透明度，往往被视为一种限制进口的非关税壁垒。而且，国内外产品的检验不统一，违背了WTO所坚持的国民待遇原则，授人以柄，很难起到合理、有效地限制农产品进口的作用。这些都表明中国《实施动植物卫生检疫措施协议》制度安排与WTO规则也存在一定的冲突，并引起了WTO成员的广泛关注。
三、出口鼓励政策
中国农产品出口鼓励政策主要包括出口补贴、外汇留存、出口退税及其他出口促进措施。其中，外汇留存是双重汇率制下对外贸企业的一种激励措施。随着1994年中国汇率的并轨，外汇留存政策也就不复存在，因此本书将不作介绍。
（一）出口补贴
出口补贴是在国内价格改革还没有到位，国内价格与国际价格脱节的情况下，为弥补外贸企业的亏损而提供给企业的财政补贴。中国在1986-1990年曾经有专门针对农产品出口的补贴，但在1994年后在外贸体制改革中已逐步取消。为了顺利加入WTO，1997年中国曾郑重地向WTO作出承诺，将在入世后停止使用农产品出口补贴措施。但由于发达国家普遍使用巨额农产品出口补贴，这种承诺严重地损害了中国的利益，对中国出口农产品造成了一定的不利影响。从1997年开始，中国的国内市场上出现了严重的农产品过剩现象，农产品价格普遍下滑，农民收入增长速度明显减缓。为了稳定国内市场价格和提高农民收入，中国政府一方面实行了按保护价格收购粮食的政策，另一方面也对玉米等个别产品的出口进行了一定的扶持。在2001年7月国务院发布的粮食流通体制改革文件中，明文规定“节余的粮食风险基金，要用于陈化粮价差亏损补贴、粮食出口补贴和消化粮食财务挂帐等方面的开支，不得挪作他用”。这些实际的出口补贴格外引人注目，与WTO《农业规则》和中国的入世承诺发生强势冲突，WTO其他成员可根据《农业协议》的有关规定，对中国这种出口的合法性提出质疑。
（二）出口退税
1984年，中国在实行第二步利改税和改革工商税制的同时，颁布了产品税和增值税条例，明确了出口产品退税政策。1994年，结合财税改革中《增值税条例》的全面实施，中国重申了对出口商品实行整体税负为零的零税率政策。根据中央财政承受力和国际经济形势的变化，出口退税率历经数次调整。在历次的出口退税政策调整中，格外引人注目的有：1995-2003年，农产品出口退税率从3%逐渐调高到5%、13%；2007年12月，财政部发布公告称原来执行的退税以鼓励农产品出口的政策已不符合国情，并于2007年12月20日开始取消小麦、稻谷、大米、玉米、大豆等原粮及其制粉的出口退税，共涉及84类农产品。这次农产品出口退税率调整的宏观经济背景是国际国内农产品的中长期价格持续上涨，国内小麦、稻谷、大米等大宗农产品供求勉强维持平衡格局，大豆、玉米等原料及其制粉则供应偏紧。所以，这次农产品出口退税率调整的首要目标是改善国内供给，缓解国内农产品价格上涨压力，稳定国内的物价水平，适度降低贸易顺差。
但是这次政策调整后不久，国际经济形势急转直下，国际金融危机的肆虐导致国际农产品市场需求严重萎缩，中国农产品出口困难重重。当时，多数出口农产品不能够得到退税政策，客观上使得大部分农产品的出口价格中包含尚未退还的间接税，增加了农产品出口成本，削弱了农产品出口的价格竞争力。而在欧盟、美国等大部分发达国家，无一例外地都通过种种优惠措施使农民的税负接近于零。相比之下，中国农产品的出口退税率明显偏低，不利于农产品对外贸易走出国际金融危机的阴影。因此，人们期待中国政府能够有更加积极的政策促进农产品出口，其中包括恢复农产品出口退税政策。
（三）其他鼓励措施
一直以来，中国政府几乎没有出台专门针对农产品出口的鼓励措施。现有外贸支持措施很难用于扩大农产品出口。如中央外贸发展基金，一般主要用于鼓励高科技、机电产品出口，基本没有用于促进农产品出口。而且中央外贸发展基金来源于出口商品招标收入，加入WTO后，出口商品招标收入已经逐渐减少，到2005年基本枯竭。该基金如果不纳入国家财政支出计划，即使把支持重点转向农产品出口，也难以提供稳定、持续、有效的支持。此外，有关“中小企业出口促进基金”、“外贸名牌战略”等促进政策，也很少用于扶持农产品出口，如国家支持的110个外经贸名牌产品中，农产品仅有2个。
四、国内支持政策
与发达国家对农业给予巨额补贴的国内支持政策相比，中国农业国内支持总量水平相对较低。下面，我们将中国对农业的国内支持与补贴分为2种情况进行讨论：
（一）绿箱政策
在中国已实行的6项绿箱政策中，涉及农业补贴的政策主要有20项。一般政府服务主要涉及9项；粮食安全公共储备4项；国内粮食援助1项；自然灾害救济支付3项；环境计划下的支付2项；地区援助计划下的支付1项。另外未实施的6项绿箱政策主要涉及公平性的农业补贴政策，在中国目前的农业政策体系中尚属空白。根据绿箱政策的研究结果，中国“绿箱”政策的主要特点为（程国强，2003a）：
第一，一般政府服务补贴政策的比重最大。1996—1998年，属于该项目的支持水平年均达785.6亿人民币（95亿美元），占“绿箱”政策补贴的52%。
第二，粮食安全储备补贴较大。1996-1998年，全国粮食储备的财政支出平均为383.8亿元，占绿箱支持的25.3%。
第三，自然灾害救济补贴水平明显偏低。1996-1998年，全国财政用于自然灾害救济支付平均为44.27亿元，占绿箱支持的2.9%。
第四，环境保护、地区扶贫和国内粮食援助的补贴水平也较低。1996—1998年，环境计划下的支付、地区援助计划下的支付和国内粮食援助的平均支持水平为53.4亿元、90.0亿元和18.9亿元，分别占绿箱支持的3.5%、5.9%和1.2%。
从上面的数据我们可以看出中国农业绿箱支持总量较低，不仅仅低于部分发展中国家，更加低于发达国家。而且如果考虑到中国农民的税费负担和资金使用效率问题，那么实际支持总量就更低。这种结果的出现并不是源于WTO相关协议的约束，而是源于中国财政水平的约束。从中国财政对农业投入占财政总投入的比重看，一直徘徊在7%-9%之间，如果扣除大量被用于城市防洪等的水利投资，则这一比例更低，仅仅为4%-5%（王红霞，2005）。这种投入力度与占人口2/3的农业人口比例来说是极不协调的，对于增强农业基础地位，提升农产品比较优势，显然是不够的。而且，由于法治不够健全，资金使用缺乏透明度，部分绿箱支持并没有真正地全部用于农业部门。因此，在中国农业投入不足的问题不能够短期内得到解决的情况下，量力而行，有效地提高资金使用效率将是中国绿箱支持政策调整的必然方向。
（二）黄箱政策⑧
中国1996-1998年期间实施的“黄箱”政策主要有两种：第一，对粮食、棉花的政府定价收购及保护价收购，WTO将这种专门针对具体农产品的支持称为“特定产品支持”。计算表明，对于粮棉特定产品而言，1996-1998年三年平均，除对玉米补贴（AMS）是正值9.35亿元外（占玉米产值的0.7%），其他产品的AMS是负值。这意味着，中国对粮棉价格支持的“黄箱政策”补贴均没有超过其产值的8.5%，因此，不受WTO《农业协定》的约束和限制；第二，农业生产资料价差补贴，WTO称那些不是针对具体农产品的“黄箱政策”为“非特定产品支持”。财政支出数据表明，中国对农业生产资料的价差补贴AMS为281亿元（34亿美元），仅占农业总产值的1.4%。因此，中国农业的“非特定产品支持”也不受WTO的约束和限制。
中国黄箱政策补贴呈现出以下特征：第一，中国粮棉等特定农产品在总体上仍然处于负保护状态。1996-1998年中国特定农产品AMS年均为-252亿元，这是由于长期以来一直实行的是农业支持工业发展的产业政策的结果，国家宏观政策向工业和农产品消费者倾斜，没有能够给农民以足够的价格支持。这与美国、欧盟、日本等对农业的巨额价格补贴形成强烈的反差。当然，中国对特定农产品的负保护水平呈逐渐下降的趋势。1996-1998年间，特定农产品AMS总量分别为-349.8亿元、-220.53亿元、-186.22亿元。这是由于国家不断提高农产品收购价并加强了对农业总体投入的原因。第二，中国农业的国内支持仍有一定的补贴空间。即使是从已处于正保护水平状态的玉米看，1996-1998年年均AMS为9.35亿元，仅占其产值的比率的0.7%，远低于8.5%的“微量允许标准”。对那些负保护水平的大米、棉花等更有增加补贴的空间。需要指出的是，WTO《农业协定》规定，政府提供的价格支持应针对农产品生产者，而不是流通部门。因此，尽管价格支持在总量上有一定调控空间，但在支持结构及补贴目标上则需作较大改革，应通过调整农产品价格支持目标，提高政府支持效率，保护农民利益。
