分析无论发达国家还是发展中国家，将自然垄断行业作为国有化的重点领域，主要是出自三方面的原因：一是国有企业作为政府提供公共产品或准公共产品的一种形式；二是自然垄断行业作为基础设施产业，政府通过国有企业投资，可以借此更好地推动经济增长和其他产业的发展；三是国有企业是政府对自然垄断行业的一种特殊的所有权治理方式，以防止垄断经营侵害社会福利。
3.2.1 国有企业：政府公共产品的供给手段
公共产品及准公共产品的供给机制存在政府供给、市场供给和自愿供给等多种形式，E。S。萨瓦拉斯（1999）在《民营化与公私部门的伙伴关系》中从完全公营到完全民营总结出了基础设施供给中的11种情况。
基础设施服务供给的传统模式就是直接通过政府部门，最典型的例子是负责自来水供应的市政部门。而国有企业也是仅次于政府部门直接提供基础设施产品的一种方式。美国加利福尼亚州《公用事业法典》规定，公用企业包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的电力公司、燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司等。
因此，在具有公用事业特征的自然垄断行业实行国有化经营，很大程度上仍可以看作是政府职能与政府机构的延伸，而实行商业化（实现管理上和财政上的自治，以向用户收费为基础实施独立预算）和公司化（所有权与管理权分离，使之成为具有独立法人地位的公司），目的在于提升其效率和责任感（E。S。萨瓦拉斯，1999）。从这一角度认识自然垄断行业的国有企业，即可以将其视为政府提供公共产品的一种制度安排或是一种策略。
正由于公共产品供给存在多种备选方案，因此当以国有企业方式进行供给出现低效率，或者公共品的性质特征、技术进步、政府职能理念、需求状况以及私人资本规模等影响公共产品供给的内外部因素发生变化时，国有企业作为公共品供给的制度安排将为其他方式所取代。经验证据也表明，到了一定情况下，国有企业作为公共产品提供的载体，其效率并不令人满意。在1984～1994年间，全世界范围内估计有1121项基础设施被民营化，这些基础设施所需要的投资总额约6650亿美元，它们采取了多种多样的公私合作形式，其中针对新建基础设施的和针对现有基础设施的各占一半。
3.2.2 国有企业：宏观经济发展的政策措施
将国有企业作为宏观经济发展的政策措施在世界各个国家都曾经一度被认可，但认可的理由在发达资本主义国家和发展中国家间并不完全相同。两者是基于不同的宏观经济背景和理论依据而提出的。
对于发达资本主义国家而言，国有企业在20世纪50年代后的发展，与当时经济危机和第二次世界大战后各国经济复苏及重建需要的宏观经济条件密不可分。美国、英国、法国、意大利当时经济政策的主导意识潮流正好是以扩大政府支出创造需求和通过政府干预推动经济增长的凯恩斯主义盛行时期，通过国有企业实现基础设施等公共项目投资成为了国家干预市场、调控经济的最直接有效手段。亚斯考尔（Aschauer，1993）实证说明了基础设施投资对经济发展的极端重要性，虽然这种重要性后来被证明很可能被他高估了，但基础设施对于成功的经济增长至关重要还是成为了共识。
对于发展中国家而言，第二次世界大战以后许多国家都摆脱了殖民统治，走向了民族解放和国家独立，开始思考富民强国之路。而在基础薄弱、资源有限的情况下从何处着手发展经济，走上工业化发展道路成为这些国家面临的首要问题。与此同时，相应的理论也应运而生，进入20世纪40年代后，随着发展经济学的异军突起，罗丹（1943）、罗斯托（1960）、纳克斯（1953）等经济学家将基础设施视为经济起飞的一个重要条件。罗丹（1943）认为包括诸如电力、运输或者通信在内的所有基础产业，它所提供的服务具有间接的生产性，而其最重要的产品就是在其他产业中被创造出来的投资机会，它构成了整个国民经济的先行成本。这些基础产业是不可分的，在配置上具有大规模的集聚性，投资规模巨大；同时，基础设施具有较长的酝酿期，即建设周期长。这些特点决定了“这些产业必须优先于那些能够更快产生收益的、具有直接生产性的投资”，以便为能更快产生收益的直接生产性投资铺平道路。因此，基础设施成为了发展中国家经济起飞的重要着力点，而其间自然垄断产业无疑是基础设施中的重中之重。
因此，在当时情况，无论是哪种类型的国家都有理由将具有自然垄断性的基础设施产业作为政府重点发展的领域。但为什么采取国有化经营的策略去发展这些产业呢？一般认为主要出于以下理由：
一是这些基础设施投资，本身就属于公共投资支出范围，政府通过注资或新建项目进行投资，采取国有企业运作经营而不是由政府部门直接运作，是为了有更高的效率，并通过公司化运作经营向市场融资；二是由于经济危机或战争，原有私营公司均无力继续经营，而由政府接管，实现国有化，并通过再投资扩大规模；三是由于这些自然垄断性的基础设施行业投资的规模性、沉淀性、专用性和长期性的特征，在战后或者是发展中国家缺少有实力的私营投资者或者缺少融资渠道，无法实现有效投资，而必须由政府出面，依靠政府的税收及政府的信用将国民储蓄转化为投资，从而带动经济发展，成立国有企业是政府实现投资的一种组织方式。
因此，在这些特定阶段国有企业介入上述自然垄断行业，在很大程度上是出于宏观经济政策的需要，林木西等（2004）指出，虽然战后许多国家推行的国有化政策涵盖自然垄断行业，有的甚至以具有自然垄断性的公共事业为主，但其国有化的缘由却并非仅由自然垄断行业的特性所引起。从一定的意义上说，这些国家的国有企业是根据国家的经济发展阶段、执政党的政治哲学、国内资源的禀赋、财政、金融等情况建立起来的一定历史阶段的产物。
这也意味着，建立公有制企业的目的随着时代的变化而变化。以各个时代的社会经济形势为背景建立的公有企业，其时代的作用一旦结束，就将面临被整顿、合并、改组的命运，因此，我们也可看到，也是基于同样宏观经济的理由国有企业被民营化了。国有企业作为宏观经济政策措施而言，由于其公司治理固有的局限及由此带来的低效率，其作用也仅是阶段性的。
3.2.3 国有企业：自然垄断行业的所有权规制途径
自然垄断行业的产业特征决定了其在生产效率与分配效率上总面临着两难选择，维斯库西等（Viscusi etc。，2000）认为，在自然垄断行业，社会最优目标是实现较高的生产效率和社会分配效率，即垄断企业以较低的成本向社会提供产品或服务，并按照正常利润在内的成本定价。但如果完全由私人企业垄断经营，固然，私人企业在追求利润最大化的过程中，有可能存在较高的生产效率，但不能保证私人垄断企业会自觉按成本定价，反而会制定高于成本的垄断价格，获取垄断利润，从而造成消费者剩余的损失。基于这个理由，早在1887年，H。K。亚当斯在《政府与产业行为关系》一文中讨论自然垄断问题时，就主张政府对自然垄断产业实行必要的管制，以实现社会福利最大化。此后，在理论和实践中，对于自然垄断行业，经济学家和政策制定者均提出和实施了价格管制政策（Hotelling，1983Hilllman＆Braeutigam，1989）、进入管制政策（Baumol，1982）、投资管制政策、质量管制政策（Joskow、Noll）以及其他社会管制政策。
事实上，管制政策并非在任何时候都积极有效。譬如，政策管制机构的设立及政府在制定与实施管制政策的过程中，都要发生管制成本，在某些管制活动中，管制成本甚至会大于管制收益，从而导致管制无效率。管制者与被管制者间存在严重的信息不对称问题，政府管制的实施结果往往不能达到预期结果，甚至会产生相反结果。同时，还可能存在管制俘虏问题，从而使得管制政策的制定偏离社会公共利益目标。世界上最早开始重视管制制度的是美国，也是从第二次世界大战前后随着凯恩斯主义，政府干预经济思潮的兴起才逐渐建立并完善起来的；大部分国家，如英国，直到1980年代开始才开始成立独立的自然垄断行业监管机构。因此，在自然垄断行业的初始发展时期，想依赖于规制手段实现对相关行业的管理，成效是有限的。
对于自然垄断行业两难问题解决的另一个思路是政府建立国有企业直接对其垄断经营，其基本思想是由政府而不是民营经济拥有和管理自然垄断产业。前芝加哥学派的代表人物亨利·C·西蒙斯（Henry C。Simons）在1934年就提出了对这些行业实施国家管理的思路：“民主的巨大敌人就是各种形式的垄断：巨型公司、贸易联合会、价格控制机构以及贸易联盟，或者具有各种职能的组织和集中力量、有效组织起来的功能性群体，它们拥有巨大的权力，可以充分利用社团的力量，甚至破坏整个体系……对私有垄断实施规制就像是不规范的安排，至多是一种权宜之计，不认真、残缺和缺乏原则的规制是相关产业的不幸……就总体而言，国家将面临实质性的接管、拥有、直接管理的必要，无论是铁路还是其他公用事业，以及一切不能保持有效竞争的产业”。英国经济学家詹姆士·米德（J。E。Meade）列举了政府有必要采取干预与控制措施的八种情形，其中第三种情形是：“在某些方面，比如铁路运输、电力供应，以及诸如此类的公用事业方面，必须追求规模经济效益，因此，这些行业的垄断是无法避免的。有鉴于此，我们主张将这些行业收归国有，由国家经营。”
将公共所有权作为自然垄断行业规制手段的主要理论依据是公共利益理论。公共利益理论认为，政府部门在处理与行业之间的关系时，力图实现经济福利的最大化，因为这些政府机构本身是广大人民群众的代理人，应该按照公共的最大利益行事。约翰·维克斯在《私有化的经济学分析》（1997）中认为，“公有制为政府提供了一些附加的政策工具，以此来修正由于商品市场和代理人市场的失灵所造成的社会报酬与私人报酬之间的偏差。譬如，以利润最大化为目标的垄断厂商参与各种商业活动，这些活动违背了公众的利益。虽然政府可以通过竞争性条款和监管政策来限制这些商业活动，但是在信息不对称的情况下，这种操作的复杂性使得公有制成为了更完善的问题解决框架”。
实践中，无论出于何种原因，对于自然垄断行业的经营管理方式存在着两条发展轨迹：一是以美国为代表的以规制为主要手段来规范自然垄断行业的发展；二是以英国为代表的以国有化为途径来经营管理自然垄断行业。因此，国有企业作为自然垄断行业所有权治理的途径无论在理论和实践上都有充分的依据与事实。对于自然垄断产业的国有化和规制两种治理方式，从产业组织学视角看，国有化可算是一种特殊的规制方式。按照阿姆斯琼（1994）等经济学家的观点，国有化可以看作是内生性的规制，而美国式的规制属于外生性的规制。
自然垄断行业的产业特征决定了其在国民经济中的特殊作用和特殊治理方式。对自然垄断行业实行国有化经营，是由于国有企业的特殊组织与治理形式正好符合自然垄断产业发展与管理的需要，在某些时候，国有企业是自然垄断行业企业的较优选择。分析总结了自然垄断行业产业特征与国有企业特点之间的耦合关系。
因此，国有企业曾一度较集中地分布于自然垄断行业，最根本的原因在于自然垄断行业特有的产业特征及其在国民经济中的特定作用。这是本书想说明的国有企业存在的最显著、最广泛的产业特质。
但是产业演进过程中，由于技术、制度等因素的变化，使得自然垄断产业的产业特征及其外部环境也发生着变革。这些变革使得国有企业赖以存在的产业特质基础发生了变化，在这种情况下国有企业将何去何从？
