经济权力的集中是一个事实，而权力的危险是很明显的。随着权力而来的就是财产的分配和甚至更广泛的国民收入的分配。
——[美]阿道夫·贝利：《没有财产权的权力》
公企业是兼具政治性与经济性的组织形式，政治权力与经济权力共同作用于公企业治理，使其体现出政府治理与企业治理的双重特征。因此，即使公企业分布于电力、电信、交通运输、能源、公用事业及军工等关系国计民生的基础产业，具有释放巨大经济权力的潜力，但其潜在经济权力在内部治理中即受到政治权力的有效制衡。随着公企业民营化，政治权力对公企业的直接控制以及公企业所承担的政治责任日渐弱化，经济权力逐步在内部治理中居于主导性地位。民营化后的公司制企业凭借其垄断性以及积累的经济规模开始释放巨大的经济权力。政治权力及社会权力对经济权力的制衡也必须从内部治理转向外部控制。可以说，公企业制度体现了政治权力、经济权力与社会权力在内部治理上的均衡；公企业民营化则打破了这一均衡，需要建立有效的外部控制来抑制经济权力的扩张和滥用。
本章首先介绍市场经济体制下的经济权力结构，然后结合西方公企业民营化以及我国国有经济改革的制度选择，从制度需求与制度供给的角度具体考察经济权力与公企业制度变迁的关系。
企业作为市场的替代机制，通过权力机制在组织内部配置资源并形成对外部的控制力。企业的经济权力来源于财产。按照经济权力作用范围的不同可以分为内部经济权力和外部经济权力。企业内部经济权力决定了企业内部治理模式，而外部经济权力通过对政府以及市场的作用决定了企业治理的外部环境。企业外部经济权力的扩张及其对社会生活的渗透已经成为当代社会最为重要的特征之一。经济权力不仅影响着政府行为与政策选择，还通过其市场控制力实现对劳动者、消费者等利益相关者事实上的控制。按照加尔布雷思的组织双峰对称理论，组织内部权力与组织外部权力相对称，即组织内部权力决定其外部权力，组织外部权力也会影响其内部权力。企业内部权力结构体现了资本、管理、技术及劳动等生产要素之间的权力配置，关系到剩余索取权与剩余控制权在企业内部的配置和企业治理结构的完善。企业外部权力结构强调经济权力之间以及经济权力与政治权力、社会权力之间的关系，即企业经济权力对政府和市场的外部影响以及政治权力、社会权力对经济权力的制衡。
本节首先建立经济权力分析的概念基础并借此展开经济权力与公企业内部治理的分析，强调政治权力、经济权力与社会权力在公企业内部治理上的均衡。
一、经济权力概述
从权力行使主体的角度，我们将经济权力界定为由经济组织享有的权利。经济组织主要以企业形式存在，因此，本书在不同语境中会分别使用“经济组织”和“企业”的字眼，含义相同。从经济组织的具体职能角度出发，经济权力体现为招聘与解聘的权力、购销的权力、组织生产的权力、决定投资的权力以及分配利润的权力等。按照经济权力的影响范围与机制，可以将经济权力划分为内部经济权力与外部经济权力。内部经济权力分散于投资者、管理者等各层级之间，主要表现为科层控制的等级制度和企业内部治理结构，决定了企业内部的权力配置及利益分配。外部经济权力是企业对外部环境的控制力与影响力，可以分为市场权力和非市场权力。市场权力是指企业凭借其实力对市场的影响，包括企业的市场竞争地位、市场份额、企业创新对市场的拉动、消费者对品牌的依赖等等。非市场权力主要是指企业以经济上的优势地位对政治权力及社会权力的作用。
加尔布雷思在《权力的分析》（1988）中提出了组织双峰对称观点，董纪友在其博士论文《权力·制度·组织》（1995）中对该理论加以发展。这一理论可以对企业内部经济权力与外部经济权力关系予以很好的解释与说明。这一理论指出，组织形成的原因就是利用集体的结合力实现个人所不能实现的目标。经济组织中各成员将自己的优势资源（资本、劳动、管理技能、技术等）让渡给企业这个权力组织并通过组织目标的实现以实现收益的长期化与稳定化。组织目标的实现除了取决于组织内部成员的努力程度以外，还取决于组织所处的外部环境。因此，为了实现组织目标，组织除了对其内部成员进行控制以外，还必须对其外部环境实施一定的控制。组织双峰对称理论认为：组织内部控制能力与组织外部控制能力相对称。首先，组织内部控制能力决定组织外部控制能力，组织内部控制能力越强（弱），组织外部控制能力也就越强（弱）。组织外部控制能力是组织整体力量的显示，而组织整体力量又取决于组织整体行动的协调性、一致性，取决于组织成员对组织的忠诚程度和服从程度及为实现组织目标所付出的努力程度，这一切又取决于组织对其内部成员的控制能力。其次，组织外部控制能力反过来又会影响组织内部控制能力，组织外部控制能力越强（弱），组织内部控制能力也就越强（弱）。因此组织外部控制力量的增强可以通过对组织成员利益、思想等诸方面的影响，提高组织成员对组织的服从程度、为实现组织目标而付出的努力程度，从而增加组织内部权力。经济组织（企业）内部经济权力与外部经济权力同样存在着组织双峰对称的特征。基于此，内部经济权力与外部经济权力构成了经济权力分析中既相互独立又彼此联系的两个重要部分。
二、内部经济权力
企业内部经济权力分散于股东、管理人等各层级之间。20世纪80年代以来，西方发达国家普遍出现了严重的治理结构失效问题，使企业内部权力关系成为微观经济学的研究热点（李灵燕，2003）。企业治理结构涉及股东与管理者之间、大股东与小股东之间、各层级管理者之间的多层级权力关系，其中核心为投资者与管理者之间形成的委托代理关系及由此产生的代理成本问题。尽管阿道夫·贝利在其著名的《没有财产权的权力》（1962）一书中提出现代企业中财产所有权和经营管理权已分离并指出管理阶层实质上控制企业权力，但更多的学者仍主张终极经济权力的施加者是基于其投资而对组织享有产权的投资者。管理人、员工及其他主体在制度框架内所分享的权力均源于投资者基于自利动机所作的产权再分配（丁蕖，2003；李灵燕，2003；董纪友，1995；刘大可，2002；聂德宗，2000）。笔者将上述两种观点分别简称为“管理主权论”和“股东主权论”。其实，这两种观点并非截然对立，而是分别强调了企业经济权力来源的一个方面。管理主权论强调权力来源于组织，而股东主权论则强调权力来源于财产。
加尔布雷思（1988）认为权力有三种来源，即人格、财产和组织，以此作为把权力主体与权力客体区分开来的特定属性或者法律规则。人格，包括人的体格特征、思维、语言、道德信仰或者其他个人特征，这些因素决定了一个人或者更多的人行使权力的方式。现代的人格主要以制约形式发挥作用，靠说服或者培养信念的能力来实现。财产可以带来某种权威，引发一定的目的并且财产还能引起有条件的服从，主要通过报偿的形式发挥作用。组织是现代社会中重要的权力来源。如果人们要行使某种权力，就必须借助组织。通过组织可以产生一种坚定的信念和对组织目标的服从，而组织主要以压制和威胁形式发挥作用。按照加尔布雷思的观点，来源于财产的权力主要是一种报偿的权力，而来源于组织的权力是一种应得的权力应得的权力是通过适当地压制或者威胁敌对者的影响和地位达到服从，报偿的权力则是通过正面的赞赏，通过给予个体以某些利益达到服从。——加尔布雷思：《权力的分析》，河北出版社1988版，第4页。经济组织之所以不同于其他社会组织，经济权力之所以不同于一般社会权力，根本原因在于经济组织中权力既来源于财产又来源于组织的双重性，以及来源于财产的权力的优势地位。尽管一般社会组织或多或少地会通过所拥有的财产使用报偿的权力，但在经济组织报偿的权力居于主导地位。股东主权论强调了经济权力源于财产；管理者主权论更多地则是权力来源于组织这一观点的体现。现代企业内部经济权力结构具体表现为投资者的财产权、董事会的决策权、经理的管理权之间的调和。尽管我们仍承认管理人、员工及其他主体在制度框架内所分享的权力均源于投资者产权的再分配，但这种再分配已经是为了实现组织目标所作出的制度化安排，与其说这是投资者基于自愿的单方行为，不如将其视为组织成员为达成共同目标而形成的合意。尽管仍在不断完善，但现代公司制企业中这种产权再分配的基本模式以及相应的治理结构已经通过法律形式固化。
尽管各国商事公司立法存有各种差异，但企业内部治理模式大致相同，投资者行使重大决策权；董事会拥有商业决策权；经理行使日常管理权。投资者的重大决策权可以决定公司利润的分配、董事会成员的构成以及公司资本增减及公司存续等重大事项，处于公司权力“金字塔”的顶端。投资者之所以在权力“金字塔”的顶端是由于资本雇佣劳动的现代企业模式所决定的。正如董纪友（1995）在其论文中所确立的两个命题所指出的，通过相对稀缺生产资源的控制能实现生产组织内部成员的控制；当资本成为一切生产资料的总代表时它必然成为社会生产中最稀缺的资源，因此投资者可以通过对资本的控制而实现对生产组织的控制。可以说，经济权力既来源于财产亦来源于组织，但源于财产的经济权力居于主导地位。
三、外部经济权力
企业外部经济权力是企业对外部环境的控制与影响能力，可以划分为市场权力和非市场权力。企业市场权力是指企业凭借其实力对市场的影响，包括企业的市场竞争地位、市场份额、企业创新对市场的拉动、消费者对品牌的依赖等。企业经济权力结构中，市场权力具有核心地位，决定了企业的生存与发展。企业就是以市场权力为中心，依靠组织内部经济权力对资源进行配置的组织（朱启才，2004）。企业非市场权力主要是指企业以经济上的优势地位对政治权力及社会权力的作用。范春辉在其博士论文《全球化背景下跨国公司的政治功能研究》（2004）对此进行了详细的分析。以股份有限公司为典型形态的现代企业制度和经济全球化造就了经济权力日益强势的趋势，甚至出现了富可敌国的跨国公司，对劳动者、消费者、中小企业、所在社区、自然环境与自然资源都拥有巨大的影响力。企业运营核电站的一次安全事故可以对几十万、甚至几百万人的生命健康和自然环境带来长期损害；跨国公司全球发展战略的改变可以影响到数万人的事业发展及数万家庭的生计；即使一个普通企业生产基地的迁移也会对当地社区的就业与经济发展带来严重打击。阻止公司权力滥用成为现代社会法制建设的重要任务。正如张瑞萍（2006）指出的，经济权力扩张带来了经济上更大程度的垄断、自然环境的毁坏、对自然资源的无节制攫取、对消费者权利的侵害甚至是政治上的不当行为，必须阻止经济权力的滥用才能维持企业制度的持续发展。主流经济学及法学理论对经济权力的控制提供了理论基础，前者以凯恩斯为代表的政府管制理论为基础，后者则体现为近代法学对绝对权利之否认。阻止公司权力滥用的立法实践上主要集中于几个方面，即：对企业垄断及限制竞争行为的阻止、对企业金融活动的监管、对企业与消费者利益的平衡、对企业与劳动者利益的平衡、要求企业对自然环境与自然资源的保护性利用等。
从权力分析的角度看，经济权力的扩张以及对经济权力的控制体现了政治权力、社会权力与经济权力之间的博弈，其核心是政治权力与经济权力之间的关系。政治权力与经济权力之间的关系在不同的历史发展阶段具有不同特征。在农业社会中，自然经济和手工业生产占主导地位，经济权力远不如社会等级、血统和地位重要，不构成获取政治权力的条件。这一阶段，政治权力支配经济权力，经济权力依赖于政治权力。到了市场经济，社会化大生产占主导地位，特别是跨国公司大量出现，使得经济权力在社会生活中的重要性有了巨大的提高。经济权力取代了社会地位、等级和特权成为获取政治权力的主要条件；经济权力还通过影响国家决策活动作用于政治权力。一方面，大型企业作为利益集团对政府的政策制定积极施加压力，大公司、大财团的领导人通过到政府中任职或为政治候选人提供竞选经费来作用于政府决策；另一方面，企业的投资倾向、价格政策以及对劳资纠纷的处理等又间接地作用于政府的决策和国家的政治生活。另外，政治权力与经济权力的博弈从未停止过。首先，政治权力通过报偿性权力运用来引导经济权力。如通过区域经济政策、产业发展政策、税收政策、政府合同、财政补贴等引导经济组织按照政治权力的意图行使经济权力；其次，政治权力也通过强制方式来限制经济权力的行使。如通过管制限制经济主体制定价格、决定产品质量、服务范围、安全标准等方面的经济权力。前者属于以激励为手段的引导型制约，后者则属于以强制为手段的限制型制约。前者的引导作用具有更多的不确定性，可能因经济主体的不配合而抵消。后者更典型地体现了政治权力与经济权力的特点，表现为强制性政治权力对趋利性经济权力的制衡。
现代社会中，过分强大而集中的经济权力已经引发了越来越多的担忧。除了政治权力对经济权力的制约，迅速发展的社会权力也成为制衡经济权力的重要力量。不同社会团体代表了不同群体的利益诉求并形成集体行动机制，成为社会权力主体。一方面，社会权力以舆论的、道德的甚至契约的方式直接作用于经济权力；另一方面，社会权力通过政治权力的途径达到间接制衡经济权力之目的。
四、经济权力与公企业治理
公司制企业治理以产权为基础，经济权力居于主导性地位；政府治理以权力为基础，政治权力居于主导性地位；公企业治理融合了政府治理与企业治理的双重特征，政治权力与经济权力共同决定了公企业治理并在公企业内部治理框架内形成均衡。本书曾在第二章以政治性与经济性相结合来描述公企业性质并将公企业归入介于公共部门与私人部门的第三部门。公企业中，资本虽然重要，但已退居到与其他生产要素相同的位置。控制资本的经济权力并不能完全实现对生产组织的控制，政治权力取代经济权力或者与经济权力竞合成为决定公企业业务范围、产品或服务价格制定、资产处置及人员选聘等一系列重大事项的主导力量。
公司制企业以股东利益最大化为目标，形成了以产权为基础的由经济权力主导的治理模式。为制衡公司制企业的经济权力，政治权力与社会权力作为外部力量推动公司制企业内部治理的改善，以实现社会权力结构以及利益的均衡。公企业既是政治组织又是经济组织，兼具非商业目标与商业目标，其经济权力必须得到政治权力与社会权力的更强有力的制衡。由此，公企业建立了政治权力与经济权力共同主导的内部治理，融合了政府治理与企业治理的双重特征。公企业制度中，政治权力（社会权力通过政治程序以政治权力形式予以表达）占据内部权力结构中的主导地位而对内部经济权力构成了有效制衡。按照组织双峰对称理论，对内部经济权力的制约同时达到了对外部经济权力的控制目的，因此政治权力对公企业外部经济权力单独制约机制并不必要。公企业民营化恰恰破坏了这一权力制衡机制。随后我们将从西方公企业民营化以及我国国有经济改革的制度选择角度考察公企业制度变迁中政治权力与经济权力的制衡关系。
