政府机构以政治体系所赋予其的相应公权力为基础参与资源配置；企业以包括产权在内的私权利为基础参与资源配置。公企业融合了政府的公权与公司制企业的私权，以复合的权力结构作为参与资源配置的基础。与政府机构相比，私权使公企业具有政府机构无法比拟的自主性；与企业相比，公企业可以享有政府机构的部分权力又必须接受公权对其私权的限制，从而成为经济特权与残缺产权的统一体。
一、公权与私权
公权与私权分别指公权力与私权利，二者为相对应的一组概念。从权力主体看，公权即国家权力，由政治机构行使，又可分解为立法权、司法权、行政权以及政党权力等；私权与公权相对应，是由民事主体行使的个体权利。从利益指向看，公权是指直接涉及公共利益和与公共活动有关的权力，包括的范围很广泛，上至国家领导人治国的权力，下至公共机构普通职员行使的管理权。私权利是指作为社会主体的个体在社会中生活所享有的政治、经济、文化、人身等各方面的权利，是个体应享有的利益和自由。
在传统的二元权力结构下，公权与私权的关系有两大特征。第一，公权与私权在结构上呈现反向关系。如果一个国家的公权缺乏法律限制，就会造成公权的扩张与滥用，必然带来对私权的侵害；反之，如果对公权的范围与方式进行适当的法律限制，则私权的范围和空间就会扩大。第二，公权与私权相互制衡。公权具有强制性，私权具有自治性，由此导致二者相互的对立与制衡。公权的合理运用可以防止私权对公共利益的损害，私权意识与观念的提升也可以有效抑制公权的扩张及对私权的损害。
二、公权与私权的复合
公企业在目标设定、组织存续、资源获取与管理及治理等方面都体现了公权与私权的复合特征。尽管公企业目标、收益以及决策都带有浓厚的公共性特征，但不可否认的是，我们仍在根本上以企业的目光去考量这一组织形式。一方面，公企业以私权为基础按照企业的基本方式完成组织活动的四个方面；另一方面，公权力的直接介入与作用也构成公企业组织活动的基本特征。
——公企业的目标设定。虽然政府机构与企业有各自的目标设定与达成途径，但二者的目标设定均是一元的。政府机构追求社会秩序与安全的实现，企业追求利润最大化（股东利益最大化）。公企业目标设定综合了政府机构和企业两种组织形式的特性。公企业在企业商业目标的基础上尚有超越企业层面的目标，我们可以将其称为非商业目标、社会目标、公共性目标或企业外目标。为与一般企业的社会责任相区别，我们将公企业的非商业目标界定为“会对公企业净收益存在负面效应从而非企业自主执行的目标”。政府机构和企业的目标设定分别以公权和私权为基础。公企业的非商业目标与公权密切相关，而商业目标则更多地体现私权作用。
——公企业的存续。对于所有组织来说，获得法律上认可的生命力并且可持续地运营是其存在的基本前提。企业设立和政府机构设立遵循完全不同的规则。企业的设立遵循自治原则，在普遍实行公司登记制的现代社会，一般企业只需很少的费用和简便的程序即可获取法律所认可的生命力。政府（包括其下设机构）的设立遵循政治游戏规则，尽管布坎南创导的公共选择理论建立了政治市场的经济学分析框架，但那局限于抽象的理论解释，现实的具体制度其核心仍强调政治、法律领域的公开理念。选举、法律秩序、行政指令等构成政府机构设立中的最频繁词汇。公企业的设立、运营和解体与公司制企业相比有更多公权力介入的因素。公企业直接依赖于立法机构的创设。公企业的改组、解体及其他重大变更也必须经由立法机构的立法或修法程序，浓重地体现了公权力的介入。公企业的设立虽然涉及政治权力的作用，但一旦获得了法定身份，公企业便沿着公司制企业设立的轨迹前行。无论是企业名称、工商注册、税务登记等形式要求，还是资本注入、发起人权责等实质要求，都描摹了公司制企业的路径。
——公企业的资源获取与管理。组织在取得法律生命后最基本的活动便是资源获取及管理。资源是组织的物质基础，获取资源是组织得以持续存在的前提。企业以市场为引导、在价格机制的作用下，通过契约关系取得并运用各种资源，这是其经济性的根本体现。而政府机构的资源取得与运用则以政治规则为引导，在行政体制框架内通过上下级关系和政治安排取得并运用资源。公企业之所以存在正是由于其资源运用方式以商业化为基础，而运用政治力量配置资源起到辅助作用。公企业全部或大部分初始资源是从国家或依赖于国家信用或政策支持的融资取得，即使运营过程中，也可能涉及大量政府补贴或债务减免。公权力在这一过程中有重要意义，与企业市场化融资及通过产品或服务提供取得全部或大部分收入有很大差别。尽管有些企业可在研发、市场开拓、政府合同等方面得到政府给予的支持并受到公权力的影响，但这与公企业中资源的取得方式有程度、范围、方式上的巨大差别。
——公企业的治理。企业治理和政府治理遵循一样的逻辑，即权力的分立与制衡。不同的是企业治理更多地体现出源于经济权力的私权的分立与制衡；政府治理更多地体现为源于政治权力的公权的分立与制衡。私权具有自治性特征，而公权更多地体现为强制性安排。尽管依赖于公权力的介入，公企业在资源获取方面取得了更大的稳定性与保障，但在治理层面自治性却相应减损。从外部看，定价、产品及服务提供范围、生产技术的采用，甚至企业战略，公企业都丧失了自主决策权。从内部看，公企业无论权力结构设计、人事安排（如更多的非歧视要求等）、预算管理、资产管理等方面都会受到公权力的干预。因此，公企业治理体现了公权与私权之间的制衡，具有政府治理与企业治理的双重特征。
三、权力复合与经济特权
复合的权力结构使公企业的私权得到公权的支持与强化，具有公司制企业所不享有的各种经济特权。尽管公企业设立的主要目的在于更有效地提供公共物品，但其与企业同样存在广泛的竞争。政府赋予公企业的经济特权在其竞争行为中具有重要作用，直接影响了公企业及其他利益主体的产权关系（Geddes，2004）。这些经济特权包括垄断势力，信用保证，向投资者支付可预期的回报，破产例外，征用权、收费权、税收减免、直接补贴、信息披露及其他管制的豁免等。即使在民营化风行的今天，政府给予公企业的特权仍无大的变化，私人资本的进入反而提出更多的特权要求。我们可以将公企业的经济特权从组织存续、资源获取与管理及组织治理的角度予以分类考察。
——公企业存续。公企业在组织存续方面相对于一般企业而言，主要享有破产例外的特权。一般企业如果经营不善出现资不抵债之情形则将会依《破产法》规定予以破产清算并终结其法律生命。公企业，尤其是关系国计民生的基础产业的公企业，则享有破产例外的特权，即：即使公企业经营严重亏损、资不抵债，为了使其能够持续性地提供社会必需的公共物品，政府也不得不通过财政支持、政策支持等出面予以救治，使公企业恢复正常经营状态。虽然公企业亏损在很大程度上是由于不能自主定价而产生的政策性亏损，但没有破产的潜在风险使得公企业缺乏必要的危机意识，一定程度上助长了公企业经营效率的低下。
——资源获取与管理。一般企业通过市场化融资和经营活动取得组织存续发展的各种资源。公企业很难完全实现财务上的自给，通过国家给予的信用保证、给予投资者的固定投资回报、享有各种税收减免与财政补贴等各种非市场化手段而获取或补充资源，甚至有的公企业拥有只有国家主体才能享有的收费权、征用权等典型公权。通过拥有上述经济特权公企业可以取得并维持在资源获取上的优势地位。
——组织治理。公企业通常具有垄断势力。这种垄断势力部分是由于大量公企业处于自然垄断行业，其技术经济特征所必然决定的；部分是国家给予公企业的政策支持或公企业主动将垄断势力向非垄断性业务环节的延伸。尽管公企业设立的主要目的在于更有效地提供公共物品，但其与私人企业同样存在广泛的竞争。尽管公企业与私人企业之间的竞争是重要的经济现象，但对此的学术研究仍然有限。政府赋予公企业的经济特权在其竞争行为中具有重要作用，直接影响了公企业及其他私人主体的产权关系。公企业垄断被温柯普（Whincop，2005）视为公企业与企业治理结构的重要不同，由此引发了各种降低社会成本的机制安排。
四、权力复合与私权残缺
公权力对组织的影响是不确定的（Bozeman，1987），美国州际商务委员会（Interstate Commercial Commmittee，ICC）在美国铁路发展历史上的作用可以作出很好的说明。ICC设立早期，出于保护货主对铁路实行的价格管制确实在一定程度上限制了铁路的自主定价权，但这种管制在铁路无序竞争时期又成为了铁路产业保护机制。但我们通常还是可以将这种影响从强化组织和约束组织两个角度对公权力与组织之间的关系进行分析。由于公权介入而享有各种经济特权强化了公企业的组织能力。但是，天下没有免费的午餐。公企业的私权同时成为公权干预的对象，与公司制企业相比，私权残缺是公企业权力结构的重要特征之一。权利是有边界的，不存在无限制的权利。即使在自由市场经济盛行的时代，企业的活动也只是享有相对的自由权。虽然对于市场和政府在经济活动中的功能定位仍存在理论上的争议和探索，但不容否认的是，我们早已进入了管制市场经济的时代。市场主体在享有以产权为基础的一系列基本权利的同时，但也被笼罩在政府权力干预的阴影下。“权利从来不是绝对的”这一观点无论在法学还是经济学的理论与社会实践中都已被接受。尽管所有的权利从本质上看都是残缺的，但权利残缺的程度不同。不同的组织性质、不同的市场结构下主体权利的完整程度由于各种因素的影响存在着或大或小的差异。
尽管不同的产权经济学家从不同角度定义产权，也将产权分为占有权、处置权、收益权等几大类。但很少对公司制企业所享有产权进行具化分析。本书暂从组织基本进程的角度从目标设定、组织存续、资源获取与管理以及组织治理几个方面分别对公司制企业和公企业产权的具体表现形式进行解析。在组织存续方面，公司制企业享有最基本的定名权、选址权、从业权以及停业权；在组织治理方面，公司制企业有权自主选择适当的组织形式、资本结构及权力结构；针对资源获取与管理，公司制企业享有自主采购、定价、雇用劳动者甚至迁徙之权利。通常来讲，公司制企业在享有上述权利的同时要受到诸如企业登记管理、《企业法》、《劳动法》、《消费者保护法》等等社会经济立法的约束。公司制企业必须满足企业设立的基本要求、支付最低限度的工资、采取公平竞争的手段、为消费者提供安全的商品和服务等。尽管这些约束体现了权利自身的边界与政府对市场的基本干预，体现了公司制企业权利相对性，但并未干预到其自主经营决策的核心经济权利。公企业则不然，其由法律创设；组织形式、资本结构和权力结构更多地取决于政治意志的博弈；采购、预算、资产管理、产品定价、人力资源管理、提供商品和服务的范围都受到较公司制企业远为严苛的控制。如：有些公企业预算管理要接受国家财政审计的审核、人员聘任、解聘要比照公务员的规定执行、即使亏损也要按照政府定价或限制来提供公共产品、不能随意退出经营或进入破产清算以保证公共物品的持续提供等。
公企业私权利所受到的更严厉约束源于三方面因素：①公企业资源来源于国家，要接受国有资产管理之特殊要求；②公企业执行某些政府职能，部分受到适用于政府机构规则之约束；③公企业往往分布于具有自然垄断性的基础产业，受到自然垄断产业的管制约束。其中，前两项是内源于公企业自身，第三项是由于公企业的产业分布而产生的外部因素。对公企业私权限制虽然促进了其非商业目标的实现，但阻碍了公企业成为可持续运营、财务自足、具有市场竞争力的组织实体。
