在上一节中，我们论述了政府对国有企业存在着隐性担保。实际上，基于渐进转型的逻辑，中国在对待国有企业问题上，存在着从显性担保向隐性担保转变的过程，这集中体现在国有企业的改革进程中。在这一进程中，第一阶段进行的是“放权让利”改革，以扩大企业自主权，但这并没有触及敏感的所有制问题。第二阶段进行的是“利改税”和“拨改贷”。“拨改贷”名义上是为了“硬化”企业的预算约束，但真正的原因在于随着改革进程中市场机制的逐步引入，国有企业的亏损面迅速扩大，企业自身的资本积累能力大大下降；而另一方面，内部财政能力弱化约束也使得政府无力再向国有企业大规模补贴和注资。因此，指令同属于国有部门的商业银行向国有企业贷款便成为政府的一个初始体制选择。国有企业改革中“拨改贷”的体制选择实质上是将原来国家财政对国有企业的“显性补贴”变为国有银行对国有企业的“隐性补贴”，即由政府对国有企业的显性担保变为隐性担保。无论是显性担保还是隐性担保都会导致国有企业的道德风险问题。廖国民、刘魏（2005）也认为，长期以来由于体制方面的障碍，国有企业不存在破产威胁，在陷入困境时往往会得到政府的救助，其在投融资决策中不会把破产成本考虑进去。因此，公有制经济中的国有企业相对于其他类型的企业来说对投资项目有更高的预期收益率和投融资倾向，这样便降低了投资项目的质量。
政府担保与国有企业的道德风险
对于政府来说，提供担保时就形成了一项或有负债。但是真正造成政府或有负债积累的不仅仅是因为政府担保行为本身，更是由于政府担保所导致的被担保人道德风险的盛行。可以这样说，政府担保总是与作为事后机会主义行为的道德风险联系在一起的。政府担保如何引发国有企业的道德风险进而加大政府或有负债，我们可以用一个简单的模型来说明。
（一）模型假设
假设一个只生产一种产品的竞争性经济划分为三个部门：政府（G）、企业（F）和居民（H），其中企业凭借其与政府的特殊关系，可以进入资本市场，并且拥有全部资本K；居民不拥有任何资本K，主要靠劳动L获取收入。生产函数采用柯布-道格拉斯生产函数，生产方程为：
Yt=At·KαtL1-αt（3-1）
其中，A·是一个随机变化的技术参数，在有利的技术冲击下，A·=A+σ，在不利的技术冲击下A·=A-σ，其中A＞σ＞0.有利的技术冲击和不利的技术冲击的可能性都是50%。α是资本产出弹性，劳动的税前收入为Wt=（1-α）Yt。
假设企业借入的债务为D，并且在t=t0时，企业的资本存量全部是由债务融资而成的。企业发生危机前，政府的财政是平衡的，且没有债务，政府对劳动收入和资本收入都不征税。当政府因救助企业而导致财政出现不平衡时，政府只对劳动收入征税，税率为η，不存在其他支出。
（二）约束条件
根据以上假设条件，我们可以得到政府的预算约束。我们在此延续了第二章第二节的存量约束条件，并引入了政府税收变量。政府的预算约束如下：
（Rt+1-Lt+1）-（Rt-Lt）=TFt+THt+（er-1）（Rt-Lt）（3-2）
其中，R是政府资产；L是政府债务（L=Lde+Ldi+Lc）；Rt-Lt是政府的净资产；TFt和THt分别是政府对资本收入和劳动收入所征收的税；（er-1）（Rt-Lt）是政府的净利息收入。上式表示政府实际净资产的增加等于政府实际收入的增加。又根据上面的假设，危机出现前财政是平衡的，政府对资本与劳动都不征税，政府无债务，即L=0，TFt=THt=0.则危机前政府的预算约束如下：
Rt+1-Rt=（er-1）Rt（3-3）
即政府净资产的变化Rt+1-Rt等于政府净资产的利息收入（er-1）Rt。
假设t=tc时，企业发生了危机，政府对企业进行救助。危机后，政府的债务变化如下：
ΔLtc+1=Dtcer-（Ktc+αYtc）（3-4）
等式（3-4）左边是政府债务的增加量ΔLtc+1；右边是危机时企业的实际净负债，即企业的实际债务本息Dtcer与其实际资本存量Ktc和实际资本收入αYtc之和的差额，也就是政府需要的救助额。则危机后，政府的预算约束如下：
Ltc+1-Rtc+1=Etc+1∞s=tc+111+rs-tcηsWs（3-5）
其中，Etc+1表示危机时对危机后的预期。等式（3-5）左边是政府的实际净负债或预算赤字；右边表示的是政府偿还债务或弥补赤字的方式，即政府主要通过以后各期预期所取得的劳动收入税来偿还债务或弥补赤字。
（三）企业的最优投资决策和借贷决策
在有政府担保的情况下，因为企业可以从政府那儿得到救助，假定每一资本可以得到的救助额为θ·，在不利的技术冲击下，θ·＞0；在有利的技术冲击下，θ·=0.同时，由于危机时企业资本收入减少，故企业将一直减少投资，直到投资的预期边际收益等于边际成本，即：
EtYt+1Kt+1+Et（θt+1·）=r（3-6）
等式（3-6）的左边是企业投资的预期边际收益，为预期边际资本产出率EtYt+1Kt+1与预期可得救助款Et（θt+1·）之和；右边是其投资的边际成本，即贷款的利率。在有政府担保的情况下，因为Et（θt+1·）≥0，所以，企业将不会考虑不利的生产冲击可能给其带来的不利影响。这时的生产方程可以表示为Yt=（A+σ）KαtL1-αt，企业的最优人均资本存量为kt=α（A+σ）r11-α（其中，k=KL），最优借贷量为Dt=ktLt。相反，在无政府担保的情况下，企业不可能得到政府的救助，θ·=0，这时的生产方程为Yt=（A+σ-σ）KαtL1-αt，企业的最优人均资本存量k*t=αAr11-α，最优借贷量为D*t=k*tLt。
很明显，kt＞k*t，Dt＞D*t，即在有政府担保的情况下，会引发道德风险，促使企业进行过度投资和过度借贷。而企业在面临的风险水平或风险权重保持不变的情况下，过度投资和过度借贷都会导致其所面临风险绝对量的增加，引发政府或有负债的过度积累。当然，政府担保所引发的道德风险，进而导致的政府或有负债的增加并不仅仅表现在企业的过度投资和过度借贷这些“量”的改变上，还存在于政府担保所导致的企业在对自身行为监督过程中“质”的改变上。由于政府担保扭曲了企业的激励结构，使得企业没有压力也没有动力去对投资项目进行风险分析，弱化了企业在生产过程中主观能动性的发挥，降低了企业对项目审核和监管的努力程度，导致企业经营效率低下、出现亏损，进而导致政府所面临或有负债风险的加剧。
政府对国有企业进行担保的原因
政府对国有企业的隐性担保源于国有企业的功能所在。在计划经济体制下，国有企业应该说是“国营企业”，即此时的企业不仅为国家所有，而且由国家直接安排和指挥来开展生产经营活动。此时企业的活动受到国家计划的严格控制，并且承担了较多的政策性负担与义务。政府以财政和银行为手段，向自己所有和经营的企业即国营企业提供全部的资金，这时政府对国营企业提供的是显性担保，即国家对企业统收统支、统负盈亏。市场化改革使得这一状况一去不复返，国营企业逐步被推向市场而转变为“国有企业”。相应地，传统的统收统支的财务制度也发生了改变，使得中国财政很大程度上停止了对国有企业的无偿拨款。但另一方面，国有企业所承担的政策性负担却还存在。林毅夫、李志赟（2004）将国有企业政策性负担分为“战略性政策负担”和“社会性政策负担”。并认为，一方面由于国有企业承担了一些政策性负担，其才会产生亏损；另一方面，正是因为国有企业的这些政策性负担，政府对其才不能撒手不管。
实际上，不管是在计划经济条件下还是在市场经济条件下，只要企业承担了国家为实现战略性目标和社会性目标的任务，政府就必须相应地给予这些企业政策性补贴、优惠和保护。在发达国家中则情况正好相反，原先劳动力相对密集产业中有自生能力的企业，在要素禀赋结构水平提高以后，随着产业升级，可能变为没有自生能力，如果没有政府的保护，这些企业将在市场竞争中被淘汰。但发达国家的政府往往为了维持劳动者的就业，而给予这些企业各种保护和扶持。总之，如果政府企图建立没有自生能力的产业部门，或者给企业强加其他政策性负担，均会导致预算软约束。例如，20世纪70年代韩国政府为了发展不符合比较优势、不具备自生能力的重型机械和重化工业而对大企业集团的扶持，就是一个十分显著的例子；英国政府为了增加就业而给予煤炭采掘业的保护则是另一个典型例子。如果国家要求企业雇用更多的工人，将电力、运输和邮电服务的价格压到低于市场供需平衡的水平，或者采取其他行动增加企业成本，那么政策性负担在市场经济中也会出现。只要这些政策性负担存在，政府就会对这些企业提供或显或隐的政府担保，而这些政府担保进一步会导致预算软约束的存在。
