农村信用社自建国初期就开始设立，已走过了40多年的曲折发展道路，其性质和业务功能定位在不同的历史发展时期也发生了诸多变化。改革开放以来，特别是1996 年国务院关于农村金融体制改革方案实施以来，对农村信用社体制改革的争论日益增多，作者将在本节对农村信用社发展历程反思的基础上，归纳一些争论的主要观点和自己的看法。
一、农村信用社发展的曲折历程
我国农村信用社产生于解放初期，当时是根据中共中央关于开展合作化运动的政策精神组建起来的，是解放初期的“三大合作组织”之一，其后经历了50 年曲折发展历程，大致可以分为四个阶段。
第一阶段：从解放初期到 1958 年“大跃进”，即从 1949~1957年。这段时期是农村信用社普遍建立（1949~1953年）和大发展时期（1954~1957年）。当时根据中央政府推行合作化运动的指示，生产、供销、信用三大合作在农村迅速推开，对当时农村经济的发展和农民生产、生活水平的提高起到了十分巨大的作用。1951年5月中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定全面开展农村金融工作，一方面普遍设立区级银行营业所，另一方面大力发展农村信用社，到 1953 年底，全国共建立了农村信用社7785个。1954年3月中国人民银行召开了第一次全国农村信用合作会议，进一步明确提出了农村信用社的任务是为社员服务，为生产服务，帮助他们解决生产资金，避免高利贷剥削，走合作化道路，到1957 年底，全国 80%的乡都设立了农村信用社，共有农村信用社 88 368 个，存款20.6 亿元，社员股金3.1亿元。尽管在当时条件下农村信用社规模较小，管理水平也不高，但农村信用社的合作性还是得到了比较充分的体现，发展也比较健康。
第二阶段：从1958年“大跃进”到1978年党的十一届三中全会以前20年间，即从 1958年到1977 年。这段时期是农村信用社受到严重挫折甚至被严重摧残的时期。当时，在“左”的路线和错误政策的影响下，整个国民经济受到严重损害，合作事业被极其严重地摧残和破坏，合作制原则被大大扭曲了。这 20 年中，农村信用社先后下放给人民公社、生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信用社干部队伍、资金和业务均受到严重损害，很多地方的农村信用社几乎到了破产的边缘。这段惨痛的历史教训是，农村信用社在“一大二公”错误路线指导下，交给了地方管理，合作制原则被极大扭曲，信用社遭到重创。
这一时期共经历了三次大的波折：第一次是 1958年人民公社化后，银行营业所和农村信用社合并为营业部，下放给人民公社领导和管理。第二次是1959年中国人民银行根据中央颁发的《关于加强农村人民公社信贷管理工作的决定》精神，决定把下放给人民公社的银行营业所收回，把农村信用社中的人民公社信用部分离出来下放给生产大队，变为信用分部，信用分部的职工由生产大队管理，盈亏由生产大队统一核算，业务经营由生产大队和公社信用部双重领导。第三次是1969年10年动乱期间，人民公社和生产大队成立了“贫下中农管理委员会”，农村信用社的人权、财权和资金使用权都交给“贫下中农管理委员会”管理，农村信用社职工由脱产改为不脱产，走“亦工亦农”的道路。
第三阶段：从1977年到1984年农村信用社体制改革以前。这段时期是农村信用社业务开始恢复时期，鉴于过去把农村信用社下放给地方管理造成混乱和损失的教训，国家决定把农村信用社交给国家银行管理，首先交给中国人民银行管理（1977年），后又交给中国农业银行管理（1979 年），1977 年国务院颁发了《关于整顿和加强银行工作的几项规定》，明确“农村信用社是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构”，再一次将全民所有制的国家银行与集体所有制的农村信用社合二为一。虽然在国家银行的领导下，农村信用社的业务得到了一些恢复，但由于国家银行按银行的管理办法管理农村信用社，使农村信用社逐步失去自主权，合作制原则也没有恢复，实际上是走了“官办”的道路。
第四阶段：从1984年农村信用社第一次改革到1996 年底农村信用社第二次改革。1984 年，我国经济进入有计划的商品经济发展时期，农村信用社的发展也要适应农村经济体制改革和农村商品经济发展的需要，在这一大背景下，国务院国发105号文件转发了中国农业银行关于农村信用社管理体制改革的通知，提出把农村信用社办成自主经营、自负盈亏的群众性合作金融组织，此后在中国农业银行的领导下，农村信用社民主管理、业务管理、组织建设等方面进行了一些改革，特别是县级联社的设立，对农村信用社各项业务的发展和内部管理的改进起到了明显的作用，这一时期农村信用社发展十分迅速。到1995年底，全国已有独立核算农村信用社50 219个，县级联社 2409 个；全国农村信用社所有者权益达 632亿元，其中实收资本 378亿元；各项存款余额达7173 亿元，其中储蓄存款6196亿元，我国农村储蓄的60%以上是农村信用社吸收的；农村信用社总资产 9857亿元，其中各项贷款余额 5176亿元，60%以上的农业生产贷款、80%以上的农户贷款，以及 70%以上的乡镇企业贷款都是农村信用社发放的。尽管如此，由于这次改革没有突破国家银行管理的框子，因而恢复合作制的改革没有取得实质上的成果，民主管理多流于形式，为社员服务的办社宗旨也没有得到很好的体现，总的看来，由于没有体制上的根本性变革，因而这次改革是肤浅的，不彻底的。
综合以上四个发展阶段的情况看，农村信用社除了在组建之初有过一段合作化的发展时期外，自 1958年“大跃进”后就再也没有回到合作制的道路上来；尽管1984 年进行了恢复农村信用社合作性质的改革，但由于改革未触动体制，以1985年的信贷紧缩为诱因，改革很快就夭折了；农村信用社的管理权不是在地方，就是在国家银行，而在这两种方式下，农村信用社根本就不可能办成合作金融组织。
在认真总结历史经验与教训的前提下，1996 年 8 月，国务院33号文正式颁布了《国务院关于农村金融体制改革的决定》，决定对农村金融体制提出了重大改革措施，首先使农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，在此基础上把农村信用社办成农民入股、社员民主管理、主要为入股社员服务的真正的合作金融组织。1996年底，全国农村信用社基本上完成了与中国农业银行的“脱钩”工作。在业务经营上系自主经营，在业务监管上由中国人民银行负责，其管理体制和经营模式与小型商业银行类似。
1996年农村信用社改革以来，尽管取得了很大的成绩，但仍面临巨大的挑战，主要表现在农村信用社的功能定位，以及相应的制度安排等重要问题没有较好地解决，使农村信用社体制改革一直在争论中发展。
二、农村信用社体制改革的主要争论
关于农村信用社体制改革的争论主要集中在农村信用社的性质定位、产权制度、法人治理结构、组织管理形式、行业管理等方面。
（一）关于农村信用社的性质职能定位的争论
把农村信用社办成什么性质的金融机构，也就是农村信用社改革应坚持什么样的指导方针，这是研究农村信用社改革的出发点和落脚点。20世纪80年代以来，党中央、国务院在多次文件中明确要求把农村信用社真正办成农民群众的合作金融组织。但在认识上一直存在争议。有的观点认为合作制这种制度不适应市场经济发展的需要，应彻底摒弃合作制，把合作金融改为股份制的商业金融；有的观点认为我们国家不存在合作制生存的土壤和条件，不适宜搞合作制，50年代初农村建立起来的生产、供销、信用三大合作，现在看来都不成功，对信用社办成合作金融表示怀疑；有的观点认为，我国广大农村需要合作制，但应另起炉灶，现在的农村信用社从诞生之日起就从来没有真正实行过合作制，目前虽有合作金融的一些形式，但实质上仍然是一种准官办金融机构，加之历史包袱重，不具备向真正合作制过渡的可能性，建议改为国家银行或股份制银行，然后再根据农村需要，重新构建真正意义上的合作金融组织；有的观点认为，我国农村不是不需要合作制，也不是办不了合作金融，而是长期以来在立法、政策等方面缺乏对合作制的综合制度安排，改革没有真正到位，只要创造适宜的法律和政策环境，通过消化历史包袱，深化体制改革，加快重组步伐，强化经营管理等，现在的农村信用社完全可以办成合作金融组织。
（二）关于农村信用社的产权制度改革的争论
产权制度改革是农村信用社改革的一个十分重要的问题。农村信用社长期以来是被视为集体所有制性质的金融组织，确按公有制的一种形式来对待，而实际上农村信用社产权构成包括两个部分，一部分是入股社员的股金，属私人产权，另一部分是公共积累，主要是信用社税后按比例提取的公积金转化的资本金，属社员共有产权。那么对农村信用社现有的公共积累该如何处理呢。目前农村信用社850亿元的所有者权益中，266亿元是社员股金，其余580 亿元左右是社员共有的公共积累。考虑到信用社的不平衡性，有一部分信用社的所有者权益为正数，这是比较好办的。但是大多数的农村信用社所有权益是负数，更有一些是亏损社和资不抵债社。这类信用社的历史积累和农民的股金已经亏空，净资产为负数，对这些信用社既不能一破了之，也不能让入股农民弥补损失。对这类社的产权制度改革，是当前农村信用社改革的难点。多数观点主张，应当实行新老划断，把已有的呆账损失和亏损挂账核实数额，先由县联社作统一挂账处理，采取综合治理和政策扶持等办法逐步消化。在扭亏之前不宜大面积向农民扩股，对农民缴纳的核心股也应明确不承担历史上形成的风险责任。
（三）关于农村信用社的法人治理结构
按照“农民入股，由入股农民管理，主要为入股农民服务”的要求，农村信用社应当建立决策权、经营权和监督权三权分立的法人治理结构，真正体现民有、民营、民管。信用社所有权归广大投资入股的农民，社员代表大会是最高权力机构，理事会是社员代表大会的常设机构，理事会代表广大投资人的利益行使决策权，理事由民主选举，理事长是法人代表。理事会坚持每季召开一次会议，讨论和决定信用社改革发展、利润分配和风险化解等重大问题。信用社主任由理事会聘任，在理事会的领导下行使经营管理的职责。理事长和主任必须坚持由两人分别担任。理事会对主任确立任期内业务发展、资产质量、经营成果等业绩考核指标，并视经营业绩决定主任和工作人员的收入。监事会可根据农村信用社法人机构的大小等实际情况因地制宜地设置，对信用社的决策和经营行使监督权利，并逐步建立业务、财务公开和信息披露制度，接受入股农民的监督。
（四）关于农村信用社的组织模式
对农村信用社组织模式的定位，目前存在多种设想，多种争议。第一是“江苏模式”，即按照“一县一社、统一标准”的原则，把原来信用社为独立法人的体制改制成县为统一法人的体制。第二是“合并模式”，根据农村信用社主营目标的最后界定，如果继续以商业性金融业务、特别是存贷款为主，则并入农业银行；如果以支持农业、农村经济、农民（三农）的政策目标为主，则并入农业发展银行。第三是“联合重组模式”，实行农业银行和农村信用社的捆绑式重组，把县及县以下农业银行和农村信用社统一重组为农业银行集团控股的股份制农业信贷银行，并组建新的农业银行集团，实行控股管理。第四是“单一重组模式”，仅对农村信用社进行重组，以地（市）或县（市）为单位建立独立的农村合作（股份制）银行。该思路基本沿用“96方案”（1996年国务院出台的《关于农村金融体制改革的决定》）。第五是“单一社体制模式”，继续坚持现存农村信用社的乡级单一社机构格局，通过清产核资、加强管理和给予若干优惠政策，使其摆脱困境。第六是“权力下放、多元模式并存”，把组织模式的选择权下放到地方和信用社自身，不搞“一刀切”，由各省、地、县根据自身实际，选择或重组为商业银行，或合并为县、地统一法人，或并购其他类型金融机构，或独立保留，或并入其他类型金融机构。
（五）关于农村信用社的行业管理体制
在农村信用社行业管理体制问题上，一直存在条块争论，且“拉大条条”论占主流地位。目前基本有4种模式可供选择，其中3种属于纵向管理。第一是“供销合作社模式”。这是一种紧密型行业管理模式，总社相当于国务院直接管理的准政府机构。该模式套用到农村信用社的政策含义在于：建立直属国务院或由中央银行代管的全国联社，统一管理全国信用社的经营方针。第二是“全国协会模式”，属于相对松散型行业管理，但行业协会也类似准政府组织。第三是“美国模式”，存在独立的监管机构和独立的存款保险基金。1970年3月成立的美国全国信用社管理局独立管理信用社，操作全国信用社存款保险基金，并直接对国会负责。第四是“省联社模式”，属于半条半块的紧密型行业管理。就当前农村信用社的以乡镇为单位、联社以县为单位的布局看，省级组织属于纵向管理；就全国看，又具备地区性质；由于是联社，必然是紧密型的。
三、农村信用社的改革和发展方向
如前所述，对农村信用社体制改革的争论很多，但就下一步如何改革和发展目前还没有定论，国务院和中国人民银行都没有官方的说法。根据新华社2001年9月20日发表的《戴相龙表示将全面推进我国农村信用社改革》（作者，王家言）的文章，农村信用社改革在江苏的主要试点内容有：因地制宜地改革组织形式，实现农村信用社管理体制的创新。目前在江苏，已成立了82家具有独立法人地位的县（市）农村信用社，组建了3 家县（市）农村商业银行，并成立了农村信用社联社；端正农村信用社服务方向，加大信贷支农力度。转换经营机制，提高管理水平；加大政策扶持力度，进一步改善农村信用社的经营环境。同时，要维护和尊重农村信用社权益，充分发挥农村信用社改革和经营的积极性。
