东汉前期沿用了西汉初年的许多管理方针与政策，并在某些方面做了适当调整和改革，使之更加适合当时的社会状况。本节先阐述东汉前期管理思想的形成，然后介绍此时期管理思想的主要代表，之后论析此时期管理思想的特点。
一、东汉前期管理思想的形成
刘秀于建武元年（公元25年）称帝，建立东汉。于建武十三年（公元37年）重新统一全国。刘秀管理天下，有宽厚柔仁的一面，也有严切的一面。
两汉之际由于王莽的残暴统治和数十年间的战争，社会发生了极大变化。西汉后期的全国垦田面积曾一度达到827万余顷，而到王莽末年，冯衍《计说鲍永》叙写了当时荒芜的社会状况：“众强之党，横击于外，百僚之臣，贪残于内，元元无聊，饥寒并臻，父子流亡，夫妇离散，庐落丘墟，田畴芜秽，疾疫大兴，灾异蜂起。于是江湖之上，海岱之滨，风腾波涌，更相骀藉，四垂之人，肝脑涂地，死亡之数，不啻太半，殃咎之毒，痛入骨髓，匹夫僮妇，咸怀怨怒。”（《冯衍传》）（南朝·宋）范晔撰：《后汉书》，中华书局1965年版，第966页。王莽新政结束后，又经10余年间的兼并战争，社会更加凋敝，“野穀旅生，麻尗尤盛，野蚕成茧，被于山阜”（《光武帝纪》），（南朝·宋）范晔撰：《后汉书》，中华书局1965年版，第32页。整个社会荆棘丛生。与此同时，全国户口也由于弊政、战争、灾荒等因素锐减。西汉末年全国曾达到5900多万的人口，经王莽的暴政，“攻战之所败，苛法之所陷，饥馑之所夭，疾疫之所及，以万万计”（《隗嚣传》），（南朝·宋）范晔撰：《后汉书》，中华书局1965年版，第517页。“战斗死亡，缘边四夷所系虏，陷罪，饥疫，人相食，及莽未诛，而天下户口减半矣”（《食货志》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1185页。东汉初年，几经战乱，人口更加减少。社会生产力受到严重破坏，人民生活根本无法保障。因此，东汉前期要使政权巩固，社会秩序得到恢复，刘秀必须采取得当的管理政策措施。在全国统一过程中，刘秀就迫不及待地推行了一系列休养生息、务在养民、扶助贫弱的宽厚柔仁之政。
另外，如果对豪强地主等兼并势力一味宽厚放任，不加限制，仍然不可能实现恢复、发展社会经济和巩固国家政权的目的。东汉政权在建立过程中，因为形势需要曾先后分封了大批功臣。他们原本多为豪强地主，此时通过分封进一步发展了政治经济势力。这虽然使他们成了巩固和扩大东汉政权的阶级基础，却增加了大批的官僚贵族和特权阶层。一旦机会适宜，他们会迅速暴露出其兼并性和割据性。鉴于西汉末年权臣当政、皇权衰落、土地兼并严重的深刻教训，如果不抑制豪强地主和官僚贵族等特权阶层，国家政权就不稳固。因此，在全国统一后，刘秀政治上逐渐“以严猛为政”：一是在“退功臣而进文吏”的同时新提拔大批文职官员，削弱三公权力，并加强对他们的监督；二是对地方官员也严加督察；三是打击宗室诸王；四是对执掌军政大权而乱法纪的人严加打击。明帝刘庄即位后，进一步采取“严切”的措施限制公卿百官的权力，抑制打击功臣元勋等各种势力。在章帝刘炟即位后，虽然严切之政受到激烈抨击，章帝也采取了宽松的政策，但“严切”的措施并没有根本改变。
二、东汉前期管理思想的代表人物
东汉前期，明帝、章帝在很大程度上承袭了光武帝的管理思想，而生活于此时期的著名史学家班固亦在其《汉书》中陈述了他对管理的认识和主张。因此，本时期管理思想的代表人物主要有光武帝和班固。
（一）光武帝
光武帝刘秀（公元前6~公元57年），字文叔，南阳蔡阳（今湖北枣阳县西南）人，高祖刘邦的九世孙，南阳豪富。王莽地皇三年（公元22年），刘秀与长兄刘起兵反对王莽政权。同年加入绿林起义军。翌年二月，起义军将领拥立刘玄为更始帝，建立起更始政权。三月，刘玄命刘秀、王凤、王常出征，攻下昆阳、定陵、郾三县；王莽慌忙派王邑、王寻率领42万大军南下，企图一举消灭起义军。昆阳被王莽军围困，形势危急。刘秀说服诸将固守昆阳，留农民军将领王凤、王常率八九千人守城，自己带13骑突围至郾、定陵，调集援兵。他亲率3000援军直冲王莽军中坚，杀死王寻；城内守军也出城夹击，王莽军大败。昆阳一战，歼灭了王莽主力。但在这时，更始政权内部发生分裂，更始帝杀了刘。刘秀听从冯异计谋，摆脱更始帝监控，被获准去河北略地。他先消灭了河北的割据势力王郎，接着他打着更始旗号，采用军事进攻和分化瓦解相结合的手段，镇压、收编了河北铜马等几十万起义军，控制了河北地区。建武元年（公元25年）6月，刘秀称帝，定都洛阳，建立东汉。但当时国内还存在王莽势力的残余以及绿林、赤眉义军的其他力量。刘秀采取集中力量，由近及远、各个击破的方略，先后剪除、吞并了王莽残余和义军力量，于公元36年统一了全国。
在政治管理方面，刘秀鉴于西汉权臣当政和外戚篡权的教训，极力加强皇权，把权力集中于皇帝一身。在经济管理方面，他着力恢复生产，发展经济，稳定社会秩序；针对人口减少而县级行政机构繁多的现状，他合并了400余县，削减了许多官吏，从而节省了行政支出；释放奴婢，禁止虐待奴婢，缓和阶级矛盾；在田赋方面，减轻农民赋税负担；为增加政府的收入，刘秀还下令度田，把公田借给农民耕种，提倡垦荒，发展屯田，安置流民，赈济贫民。在思想上提倡经学，表彰名节。上述措施，使社会安定，生产发展，东汉王朝兴盛，史称“光武中兴”。
（二）班固
班固（公元32~92年），字孟坚，扶风安陵（今陕西咸阳）人，东汉著名史学家、文学家。班固早慧，9岁能诵读诗赋。建武二十三年（公元47年）前后入太学博览群书，穷究九流百家之言。其学无常师，不死守章句，只求通晓大义。建武三十年丁父忧，自太学返回乡里。在其父著名史学家班彪续补《史记》之作《后传》的基础上，开始撰写《汉书》，章帝建初七年（公元82年）基本完成，小部分未竟内容由其妹班昭续完。章帝建初三年（公元78年）担任守卫玄武门的下级官吏玄武司马。章帝好儒术文学，赏识班固，多次召他入宫廷侍读。第二年，章帝为了广泛动员今文经学派和古文经学派的力量，促进儒家思想与谶纬学紧密结合，加强儒家思想的统治地位，在白虎观召集当时名儒讨论五经同异，并亲自裁决。班固以史官的身份兼任这次会议的记录，奉命整理成《白虎通德论》（又称《白虎通义》）。和帝永元元年（公元89年），大将军窦宪远征匈奴，班固任中护军，参与谋议。窦宪大败北单于，登上燕然山（今蒙古境内的杭爱山），班固撰写了燕然山铭文，刻石记功而还。永元四年，窦宪在政争中失败自杀，班固被牵连入狱，死于狱中。
《汉书》是继《史记》之后，整齐了纪传体史书的形式，并开创了“包举一代”的断代史体例，与《史记》一起成为后世正史的典范。《汉书》在《史记》的基础上新增加了《刑法志》、《五行志》、《地理志》、《艺文志》，开创了政区地理志体例，记录了大量自然和人文地理资料，保存了宝贵的边疆地理资料。
三、东汉前期管理思想的特点
首先，刘秀统一全国后兢兢业业，勤于国家各种政务管理。为了稳定社会秩序，巩固新生的东汉政权，他奉行西汉初年黄老无为而治的指导思想，主张以德治国、以仁治国、以柔治国。他曾云：“吾理天下，亦欲以柔道行之。”（《光武帝纪》）（南朝·宋）范晔撰：《后汉书》，中华书局1965年版，第68~69页。因匈奴内乱，建武十九年臧宫与杨虚侯马武上书要求出兵平乱，刘秀下诏云：“《黄石公记》曰，‘柔能制刚，弱能制强’。柔者德也，刚者贼也，弱者仁之助也，强者怨之归也。故曰有德之君，以所乐乐人；无德之君，以所乐乐身。乐人者其乐长，乐身者不久而亡……逸政多忠臣，劳政多乱人。故曰务广地者荒，务广德者强。有其有者安，贪人有者残。残灭之政，虽成必败。今国无善政，灾变不息，百姓惊惶，人不自保，而复欲远事边外乎？孔子曰：‘吾恐季孙之忧，不在颛臾。’且北狄尚强，而屯田警备传闻之事，恒多失实。诚能举天下之半以灭大寇，岂非至愿；苟非其时，不如息人。”（《臧宫传》）（南朝·宋）范晔撰：《后汉书》，中华书局1965年版，第695~696页。可见，刘秀已在处理内政外交方面都将黄老道家思想作为指导思想。在他管理全国的30多年中，也基本上是以黄老思想作为制定国策的指导。
其次，实行抑强扶弱的政策措施。由于西汉末年王莽弊政和农民起义战争所导致的社会混乱，社会生产力受到严重破坏，社会经济遭到空前摧残，民生艰危。因此，刘秀要巩固政权，恢复社会秩序，就必须采取有利于生产力恢复和发展的政策措施，就必须扶助广大下层民众，即“扶弱”。另外，在东汉政权建立过程中，刘秀先后分封了大批功臣，形成了数量庞大的大官僚地主贵族等特权阶层。鉴于西汉末年皇权衰微、权臣当道、土地并兼、豪右盛行以及农民起义的深刻教训，必须对他们加以限制，即“抑强”。
在抑强方面，刘秀对功臣贵族采取了在经济上给予他们优厚待遇，而政治上加以防范、限制的办法，使大多数功臣皆以列侯奉朝请，自动放弃政治上的特权。即使可以参议国家大事的邓禹、李通、贾复三人，也深知刘秀“不欲功臣拥众京师”，“并剽甲兵，敦儒学”（《贾复传》），（南朝·宋）范晔撰：《后汉书》，中华书局1965年版，第667页。避荣宠远名势。刘秀还设置御史、司隶校尉和十二部州刺史，对中央和地方官吏严加督责。《申屠刚传》云：“时内外群官，多帝自选举，加以法理严察，职事过苦，尚书近臣，乃至捶扑牵曳于前，群臣莫敢正言。”（南朝·宋）范晔撰：《后汉书》，中华书局1965年版，第1017页。建武时任大司徒的伏湛、韩散、欧阳款等人，皆因事罢官或下狱。刘秀为抑制三公的权力，扩大尚书台职权，任用资历浅的中下级官吏，“虽置三公，事归台阁”，“三公之职，备员而已”（《仲长统传》）。（南朝·宋）范晔撰：《后汉书》，中华书局1965年版，第667页。明帝即位后，对待官吏更加严切。《钟离传》云：“帝（明帝）性偏察，好以耳目隐发为明，故公卿大臣数被诋毁，近臣尚书以下至见提拽。尝以事怒郎药崧，以杖撞之……朝廷莫不悚栗，争为严切，以避诛责。”（南朝·宋）范晔撰：《后汉书》，中华书局1965年版，第1409页。另外，光武帝、明帝对宗室诸王以及外戚皆严加控制。刘秀严禁王子、诸王交通宾客，结党营私。明帝屡兴大狱，如广陵王刘荆、楚王刘英、淮阳王刘延、济南王刘康等，皆因不法“徙者数万”；还规定外戚不得封侯，使得贵戚莫敢犯法。光武帝、明帝还抑制和打击郡国大姓、地主豪强、富商大贾及其他潜在的、不利于国家稳定和统一的各种势力。在这方面，如采取限制商人购置土地；或直接颁布诏令，抑制豪强的不法行为；或任用酷吏，打击豪强等方法。
在抑强的同时，光武帝、明帝、章帝进一步推行扶弱政策，因为扶弱和抑强密切关联。他们都十分重视扶植贫弱，休养生息，务在养民。由于东汉前期社会秩序极为混乱，社会经济相当凋敝，民众生活困苦不堪，所以要迅速恢复社会生产力，巩固国家政权，扶弱在一定程度上比抑强更加迫切。他们先后实行了一系列的扶弱政策，释放囚徒和奴婢，革除王莽弊政；把公田分给贫民，轻徭薄赋；采取赐爵、赈贷等办法安置流民等，下文将详细论述。
