东汉中期，君主昏弱，外戚宦官交替专权，政治黑暗腐败，专制权力对士人的打击渐趋加强，土地兼并更加严重，阶级矛盾更加尖锐，东汉王朝正走上一条危亡之路。有着优良家学传统，长期出入于官场，深刻洞悉社会现实的崔寔，以敏锐的眼光，准确认识到当时的社会弊端，认真分析复杂的社会矛盾，提出了改善管理的方法，以挽救国家的危亡之势。
一、君须明，臣须贤
崔寔总结了历史上治乱的经验教训，认为社会混乱的根本原因是君主昏庸无能。《政论》云：“凡天下之所以不治者，常由世主承平日久，俗渐弊而不寤，政浸衰而不改，习乱安危，逸不自睹。或荒耽嗜欲，不恤万机；或耳蔽箴诲，厌伪忽真；或犹豫岐路，莫适所从；或见信之佐，括囊守禄；或疏远之臣，言以贱废。是以王纲纵驰于上，智士郁伊于下。悲夫！且守文之君，继陵迟之绪，譬诸乘弊车矣。”③（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第722页。他列举了昏君荒耽嗜欲、独断专行、刚愎自用、偏听偏信等行为，语含批评。其用意是为了劝诫君主，使他们省悟，勉于自励成为明君。
昏君管理之下，官僚贵族贪赃枉法、地主豪强巧取豪夺，崔寔对此强烈批评。《政论》云：“今官之接民，甚多违理，苟解面前，不顾先哲。作使百工，及从民市，辄设计加以诱来之，器成之后，更不与直。老弱冻饿，痛号道路，守关告哀，终不见省。历年累岁，乃才给之，又云逋直，请十与三。此逋直岂物主之罪邪？不自咎责，反复灭之，冤抑酷痛，足感和气……是以百姓创艾，咸以官为忌讳，遁逃鼠窜，莫肯应募。”（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第724页。官吏们依仗权势，对民众巧取豪夺，敲诈勒索，不顾民众死活，“犯王法以聚敛”，造成尖锐的官民矛盾；民众“咸以官为忌讳”，见到官员“遁逃鼠窜”。他痛斥这些官吏是“聚敛之臣”、“贪人败类”，其行为是“割胫以肥头，不知胫弱亦将颠仆也”（《政论》），这样更进一步激化社会矛盾。加之当时地主豪强带头形成的奢侈之风，“今使列肆卖侈功，商贾鬻僭服，百工作淫器，民见可欲，不能不买，贾人之列，户蹈僭侈矣”（《政论》），致使社会风气更加败坏。
君庸臣贪是社会祸乱之源，这是崔寔对当时混乱的社会现实深入考察后得出的基本结论，也是他提出一系列管理思想的出发点。他提出要重塑君臣形象，构建和谐的君臣关系。《政论》开篇云：“自尧、舜之帝，汤、武之王，皆赖明哲之佐，博物之臣。故皋陶陈谟而唐、虞以兴，伊、箕作训而殷、周用隆。及继体之君，欲立中兴之功者，曷尝不赖贤哲之谋乎！”③（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第722页。 他认为君臣之间，就是明君掌权，贤臣辅佐，君臣和睦，团结协作，明君、贤臣相互依存、缺一不可；明君依靠贤臣辅佐，尧、舜、汤、武等明君圣主，若无皋陶、伊、箕等贤臣辅助，就难成伟业；实现“中兴之功”的君主，也都依赖贤哲辅佐。因此，明君和贤臣相互依赖，离开贤臣，明君将步履艰难；离开明君，贤臣将一事无成。为此，崔寔提出了一个理想的君臣模式：“国有常君，君有定臣，上下相安，政如一家……故能君臣和睦，百姓康乐。”（《政论》）③（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第725页。 崔寔强调君主专制政体的管理秩序，一方面要求管理要以君主为核心，君主要具有崇高的德才；另一方面认为管理在以君主为核心的前提下贤臣辅政，远斥奸臣。他把君与臣视为国家管理的两个主要因素，缺一则会出现管理混乱的局面。这一管理思想针对外戚和宦官专权，其他官员遭受排斥打击的现象而提出的，非常具有现实意义。
那么，如何辨贤呢？崔寔认为由于官僚集团内部的倾轧，“中伤贞良”，许多贤才遭受排挤，加之贤士大多“心平行洁”，不肯亲媚主上，为“州郡侧目，以为负折”，而“巧文猾吏”则却屡屡重用，从而阻塞了贤才升迁之路。他认为要改变这种状况必须从君主做起：首先，君主要慎别贤佞。《政论》云：“向使贤不肖相去，如泰山之与蚁垤，策谋得失相觉，如日月之与萤火，虽顽嚣之人，犹能察焉。常患贤佞难别，是非倒纷，始相去如毫厘，而祸福差以千里，故圣君明主其犹慎之。”（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第723页。防止鱼龙混杂，埋没贤才。其次，君主要把用贤落实到行动上。《政论》云：“斯贾生之所以排于绛、灌，吊屈子以摅其愤者也。夫以文帝之明，贾生之贤，绛、灌之忠，而有此患，况其余哉！况其余哉！且世主莫不愿得尼、轲之伦以为辅佐，卒然获之，未必珍也世主莫不愿得尼、轲之伦以为辅佐，卒然获之，未必珍也。”因此，要真正辨贤，发挥贤才的作用，必须定期考评，对政绩显著者表奖提拔；而处罚聚敛枉法者。《政论》云：“人主莫不欲豹、产之臣，然西门豹治邺一年，民欲杀之；子产相郑，初亦见诅，三载之后，德化乃洽。今长吏下车百日，无他异观，则州郡睥睨，待以恶意，满岁寂漠，便见驱逐。正使豹、产复在，方见怨谊，应时奔驰，何缘得成易歌之勋，垂不朽之名者哉！”③（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第725页。认为考评官吏是一件复杂的、长期性的工作，不能因一时小事就随意调免，对“凡庸之士”和“仲尼之圣”都如此。管理尤其是地方行政管理，都不可能在短时期内有重要建树，如果官员因此就被调离或罢免，不仅未给他们施展才华的机会，也影响了官员队伍的稳定。
二、农业为主，经营多样
东汉中期，严重的土地兼并造成极端的贫富分化，“富者田连阡陌，贫者亡立锥之地”（《食货志》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1137页。为了缓和当时农业社会的各种矛盾，崔寔提出必须重视农业，《政论》、《四民月令》体现了他的重农思想。为了发展农业，崔寔承袭了董仲舒限民名田塞并兼之路的思想。《政论》云：“古有移人通财，以赡蒸黎。今青、徐、兖、冀，人稠土狭，不足相供，而三辅左右，及凉、幽州内附近郡，皆土旷人稀，厥田宜稼，悉不肯垦发。小人之情，安土重迁，宁就饥馁，无适乐土之虑。故人之为言瞑也，谓瞑瞑无所知，犹群羊聚畜，须主者牧养处置，置之茂草则肥泽繁息，置之硗卤则零丁耗减。是以景帝六年诏郡国，令人得去硗狭就宽肥。至武帝遂徙关东贫人于陇西、北地、西河、上郡、会稽，凡七十二万五千口，后加徙猾吏于关内。今宜复遵故事，徙贫人不能自业者于宽地，此亦开草辟土振人之术也。”（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第726~727页。崔寔认为要解决严重的土地兼并，应该组织移民，青、徐、兖、冀等州人稠土狭，应将该地区的农民迁移到三辅左右及凉、幽州等土旷人稀的地区去，这样既可以解决青、徐、兖、冀等州人稠土狭的问题，又为地广人稀的三辅与凉、幽州等地区的经济发展提供了劳动力。崔寔“开草辟土振人之术”，就是开辟地广人稀地区的荒地，增加农田，鼓励移民，以此来调剂人口密度，以缓和东汉地主阶级的统治危机。
为了进一步解决民众的生存和发展问题，《四民月令》提出以农为主，农村发展多种经营。自给自足的农村自然经济，生产的主要目的是更好地满足农民自身的生活需要。因此，农村不仅要以农业生产为主，还要发展副业、手工业、商业。《四民月令》关于生产和经营的主要内容有：按照时令气候安排耕、种、收获粮食、油料、蔬菜；养蚕、纺绩、织染、漂练、裁制、浣洗、改制等女红；食品加工及酿造；修治住宅及农田水利工程；收采野生植物，主要是药材，并配制法药；保存收藏家中大小各项用具；粜籴等，体现了以农业、副业、小手工业为主，商业为辅，来管理、维持农村家庭生活的思想。
《四民月令》中提出的农村发展以农业为主、多种经营的思想，不仅是两汉以来农村社会经济发展的要求，也体现了在当时的农村自然经济情况下，农业必须占据主导地位，但也要有手工业、商业经营作为补充，才能维持农村生活的正常进行。
三、政因时变，重禄防贪
首先，崔寔认为面对不断发展变化的时势，管理者要因时而变，根据实际情况及时调整管理策略，制定出适应形势发展的新方案，因循死守祖宗成法是没有出路的。《政论》云：“守文之君，继陵迟之绪，譬诸乘弊车矣。当求巧工，使辑治之，折则接之，缓则楔之，补琢换易，可复为新。新新不已，用之无穷。若遂不治，因而乘之，摧拉捌裂，亦无可奈何矣。”②（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第722页。他把君主管理国家比喻为一辆车，要使这辆车长久的运转如初，就必须不断进行维修保养；如果车子已经破损，却未修补更新，就可能“摧拉捌裂”了。
他认为每个朝代都有着不同于其他朝代的特殊情况，不能照搬前人留下来的管理经验，必须面对现实革故鼎新。《政论》云：“且济时拯世之术，岂必体尧蹈舜然后乃治哉？期于补绽决坏，枝柱邪倾，随形裁割，取时君所能行，要措斯世于安宁之域而已。故圣人执权，遭时定制，步骤之差，各有云施。”②（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第722页。尧舜管理的经验历来被后人遵奉，而崔寔则挑战这一传统思想，认为管理国家不应拘泥于尧舜之道，应当根据自己所处时代的实际情况，“随形裁割”、“遭时定制”、推陈出新，社会才能不断进步。《政论》还云：“圣人能与世推移，而俗士苦不知变，以为结绳之约，可复理乱秦之绪，《干戚》之舞，足以解平城之围。夫熊经鸟伸，虽延历之术，非伤寒之理；呼吸吐纳，虽度纪之道，非续骨之膏。盖为国之道，有似理身，平则致养，疾则攻焉。”（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第723页。他批评习古不化的思想，斥责为俗士之论，认为用古人的方法来解决今人遇到的问题是愚蠢的，管理思想应当因时而变，与时推迁。他鄙视因循守旧、顽固不化的俗士，“俗人拘文牵古，不达权制，奇玮所闻，简忽所见，策不见珍，计不见信。夫人既不知善之为头善，又将不知不善之为不善，乌足与论国家之大事哉！”（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第722页。政因时变的思想表现了崔寔对当时陈腐的国家管理政策的强烈不满，希望改革创新的精神。
其次，为了加强吏治，崔寔认为要增加官员俸禄，改善官吏待遇。《政论》云：“昔明王之统黎元，盖济其欲而为之节度者也。凡人情之所通好，则恕己而足之；因民有乐生之性，故分禄以颐其士，制庐井以养其萌，然后上下交足，厥心乃静。人非食不活，衣食虽然后可教以礼义，威以刑罚。苟其不足，慈亲不能畜其子，况君能捡其臣乎……今所使分威权、御民人、理狱讼、干府得，皆群臣之所为，而其俸禄甚薄，仰不足以养父母，俯不足以活妻子。父母者，性所爱也。妻子者，性所亲也。所爱所亲，方将冻馁，虽冒刃求利，尚犹不避，况可令临财御众乎！是所谓渴马守水，饿犬护肉，欲其不侵，亦不几矣。夫事有不疑，势有不然，盖此之类，虽时有素富骨清者，未能百一，不可为天下通率。圣王知其如此，故重其禄以防其贪欲，使之取足于奉，不与百姓争利。”（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第725~726页。崔寔认为当时官吏的贪污原因是俸禄太低，不能赡养父母妻子，被迫“冒刃求利”、以权谋私，反映了东汉一般官吏俸禄低少而贪污盛行的实际情况。他认为增俸的目的一是可以整肃吏治，“重其禄以防其贪”；二是可以改善官民之间的关系，“不与民争利”。认为如果官吏俸禄够高，就不会“侵鱼百姓”，若有发生就有理由严惩了。《政论》还通过汉宣帝的诏书列举了数个低俸亡国的例子：“昔周之衰也，大夫无禄，诗人刺之。暴秦之政，始建薄奉。亡新之乱，不与吏除。三亡之失，异世同术。我无所鉴，夏后及商。覆车之轨，宜以为戒。”（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第726页。高薪养廉，其愿望是好的，有利于减少官吏侵夺百姓和缓和社会矛盾，也有利于稳定官僚队伍。但是，封建地主阶级专制下官吏腐败是专制制度本身带来的问题，增加俸禄、改善待遇实际上于事无补。
四、以德治平，以法理乱
在国家管理关于德与法的关系问题上，崔寔根据当时的社会现实，提出德法兼容的思想。《政论》云：“盖为国之道，有似理身，平则致养，疾则攻焉。夫刑罚者，治乱之药石也；德教者，兴平之粱肉也。夫以德教除残，是以粱肉理疾也；以刑罚理平，是以药石供养也。”②③（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第723页。认为国家管理同修身养性一样，不同情况需采取不同的措施；德教与刑罚的作用不同，要根据实际情况有所变通，社会太平当以德教为主，世道衰乱则以刑罚为主。《潜夫论》还云：“夫人之情，莫不乐富贵荣华，美服而饰，铿锵眩耀，芬芳嘉味者也。昼则思之，夜则梦焉。唯斯之务，无须臾不存于心，犹急水之归下，下川之赴睿。不厚为之制度，则皆侯服王食，僭至尊，逾天制矣。是故先王之御世也，必明法度以闭民欲，崇堤防以御水害。法度替而民散乱，堤防堕而水泛溢。”②（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第723页。崔寔从人性的弱点、人的欲望出发，认为人人都喜好“富贵荣华，美服而饰，铿锵眩耀，芬芳嘉味”，如果不限制这些欲望，就会出现僭越制度的情况，危害社会稳定。崔寔把人们膨胀的欲望看成是产生恶性的原动力，如果不加限制就会破坏社会秩序。因此，须“明法度以闭民欲”，“闭民欲”就是限制人们的欲望，达到规范人们行为的目的。尤其是在他生活的东汉中期，由于法制隳堕、政衰习乱，当以法治为主以救弊政，《政论》列举了汉宣帝严刑峻法而海内肃清的例子加以说明：“今既不能纯法八世，故宜参以霸政，则宜重赏深罚以御之，明著法术以检之。自非上德，严以则理，宽之则乱。何以明其然也？近孝宣皇帝明于君人之道，审于为政之理，故严刑峻法，破奸轨之胆，海内肃清，天下密如。喜瑞并集，屡获丰年。”③（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第723页。
法令制度如果遭到破坏就会产生三大祸患：一是僭越奢侈。“今使列肆卖侈功，商贾鬻僭服，百工作淫器，民见可欲，不能不买，贾人之列，户蹈僭侈矣。故王政一倾，普天率土，莫不奢僭者，非家至人告，乃时势驱之使然。此则天下之患一也。”这些由豪门贵族引领的奢侈之风，会导致“下僭其上，尊卑无别”，破坏社会等级秩序。二是冲击农业，伤害国民赖以生存的根本，致使民穷国危。“且世奢服僭，则无用之器贵，本务之业贱矣。农桑勤而利薄，工商逸而入厚，故农夫辍耒而雕镂，工女投杼而刺绣。躬耕者少，末作者众，生土虽皆垦，而地功不致，苟无力穑，焉得有年？财郁蓄而不尽出，百姓穷匮而为奸寇，是以仓廪空而囹圉实，一谷不登，则饥馁流死。上下俱匮，无以相济。国以民为根，民以谷为命命尽则根拔，根拔则本颠。此最国家之毒忧，可为热心者也。斯则天下之患二也。”三是败坏社会风气，激化社会矛盾。法度毁败带来的奢靡之风，“豪民”生则“舆服无限”，死则“高坟大寝”；官僚地主贪欲无治，必然残酷剥削民众，民众则“穷厄既迫，迫为盗贼”，“是以天戚戚，人汲汲，外溺奢风，内忧穷竭，故在位者则犯王法以聚敛，愚民则冒罪戮以为健，俗之坏败，乃至于斯。此天下之患三也。”（清）严可均校辑：《全上古三代秦汉三国六朝文》（第一册），中华书局1958年版，第723~724页。 崔寔认为解决“三患”的最好办法就是加强法治：“塞其源以绝其末，深其刑而重其罚”，从而稳定社会秩序。
崔寔清醒地看到东汉中期危机四伏的现实，揭露了当时国家管理中的严重腐败。他提出的补时救世的管理措施虽然未被统治者采纳，却被后来的思想家不断发展完善，今天依然值得关注。
东汉后期一般指灵帝和献帝在位期间的50余年。但是，献帝刘协9岁被董卓于公元189年立为帝后，公元196年又遭曹操挟持，直至被曹丕废黜，一直为傀儡。事实上，自公元208年赤壁之战后已进入三国时期。所以，东汉后期应该是从灵帝即位至赤壁之战的40年时间。
东汉后期，灵帝昏庸荒淫，沉湎酒色，卖官鬻爵，政治上腐败至极，宦官集团对政治的垄断达到前所未有的地步，阶级矛盾白炽化。在管理思想方面，灵帝、献帝无可称道之处，一些政论家依然探寻着治国理政的良方，其中，荀悦、仲长统可谓其中的代表。
