第7章 建议和决案文书写作(1)

§§§第一节 议案

1．议案的含义

议案是列入行政公文中的新文件。它是指国务院和地方各级人民政府，按照法定程序，向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议属于该人民代表大会及其常务委员会职权范围内有关事项的公务文书。

议案的特点：

（1）制作主体的法定性。议案适合于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或其常务委员会提起审议事项。

（2）内容的特定性。根据我国的宪法和人民代表大会及各级人民政府组织法的规定，人民政府所提议案的内容必须是属于人民代表大会或其常务委员会职权范围内的事项。

（3）规定的时效性。各级人民政府的议案，应当而且必须在同级人民代表大会或其常委员会举行会议期间提出，否则不能列为议案。

（4）议案建议的可行性。议案属于建议性质，建议是否可行，将是人民代表大会或其常务委员会审议的依据。

2．议案的写作要点

议案分三部分组成：

（1）标题

通常由会议全称和“议案”一词组成，标明提议案人的身份和文体种类。

（2）正文

先写明提议案的送达机关，一般为某次会议。后另起一行，写明提议案的原因、目的与意义以及具体内容。

（3）签署

写明议案提议人（包括职务、日期）。

写议案应注意的几个问题：

（1）要认真进行调查研究。议案具有较强的政策性，应当反映群众的利益和要求，议案中所要求解决的问题，应当是从调查中发现的实际存在的问题。议案要对群众负责，也要对国家、集体负责。

（2）议案要言之成理，持之有故。要讲明白要求解决什么问题，为什么要解决以及建议如何解决等。

（3）议案应当尽可能具有可行性。即提出后经有关部门努力有可能做到。有些问题虽然应该提，但目前无法解决；有些问题从局部看是可行的，但从全局看不可行，不宜提出。当然，这不是说其他的议案就不可以提，对那些一时不能付诸实行的议案，有关部门应作出说明和答复。

此外，要注意一事一案，不能一事几案或几事一案，议案写好后必须在会议规定的截止时间前提交。

3．议案的写作例文

国务院关于提请审议

《中华人民共和国农业基本法（草案）》的议案

国函（1993年）9号全国人民代表大会常务委员会：

农业是我国经济发展、社会安定、国家自立的基础，农业的稳定增长是国民经济稳定增长的前提。为了巩固和发展农村经济改革的成果，保障农业在国民经济中的基础地位，发展农村社会主义市场经济，维护农业劳动者的合法权益，促进农业的持续、稳定、协调发展，实现农业现代化，农业部等部门经过广泛调查研究，反复修改，草拟了《中华人民共和国农业基本法（草案）》。这个草案业经国务院常务会议讨论通过，现提请全国人大常委会审议决定提请八届全国人大一次会议审议。

国务院总理李鹏

1993年2月3日

§§§第二节 建 议

1．建议的含义

建议是党政机关或个人向上级机关或其他平行机关提出意见、设想、构想时使用的一种公文。建议可以是一个很大的计划、很完整的设想，带有指导的性质；也可以是一个局部的或一件具体的工作。前者如中国共产党中央委员会各届重要会议上提出“关于国民经济发展第×个五年计划的建议”；后者包括某个会议代表提出的具体建议。

2．建议的写作要点

建议一般可由两部分构成：

（1）标题

标题包括发文机关、事由和文种类别，三者通常都不能省略。

（2）正文

正文的开头如有必要的，应写清受文机关，接着写明建议的意义，最后分段陈述建议的具体内容。属重大决策建议或重要事项计划方面的，常先提出总体构想，再做充分论证，说明其可行性。

建议不论大小，写作时都要考虑全面，实事求是，对计划实现的可能性及面临的困难均要顾及。语言要有商榷的余地。

3．建议的写作例文

政协××市委员会关于综合开发利用

××矿井疏干水的建议××市委：

为合理开发水资源，缓解我市市区供水紧张，地下水超采严重的局面，市政协在市政府、市城科委、××矿务局的大力支持下。从去年十一月份开始，组织了部分市政协委员、专家、工程技术人员和有关部门的负责同志，对综合开发利用××矿井水问题进行了研究论证。经过四个多月的工作，考察了××12个矿井开发利用矿井水的情况，听取了××区和××区农业局关于使用矿井水浇地范围和用水量方面的汇报，并多次召开矿井水净化利用问题论证会和专题讨论会。在实地考察的基础上，调研组成员分析研究了大量有关资料，提出了综合开发利用××矿井水的建议方案。

下面，分四个方面汇报综合开发利用××矿井水的建议方案。

一、开发利用矿井水的必要性。

（一）开发利用矿井水是解决××市区水资源紧缺的重要途径。

（二）开发利用矿井水是减缓地下水位下降、防止生态环境进一步恶化的重要措施……

（三）在目前市区地下水资源紧缺，一般又不允许再多抽取地下水的情况下，开发利用矿井水是解决工业及民用水的迫切需要。

二、开发利用矿井水的可能性。

（一）矿井水量丰富而且比较稳定，服务期限长，可作为长久水源……

（二）矿井水质一般属于重碳酸钙镁型水，pH值在7～8之间，符合国家饮用水标准。

三、综合开发利用矿井水的方案设想。

（一）指导思想……

（二）净化水厂的建设……

（三）矿井水量的分配设想……

（四）矿井水的回灌设想……

四、综合开发利用矿井水建议方案实施步骤设想……

（一）关于净化水厂的建设……

（二）关于对矿井水源地的建设……

（三）关于将符合水质标准的水向地下回灌的设想……

（四）为实现综合开发利用矿井水设想，建议采取以下措施（略）。

附：开发利用××矿井疏干水分矿实施方案

政协××市委员会

××××年×月×日

§§§第三节 意 见

1．意见的含义

意见是党政机关或个人对某项事业或工作提出改进措施和建设性意见而使用的一种公文，它使用的范围非常广泛，不论哪个领域或哪个部门以及个人要提出或陈述建议与设想，都可以使用。

作为一种公文文体的意见，与一般会议上或公开场合个人发表的口头言辞并不完全是一回事。它的思考对象属于现实工作中重大的和急需解决的问题，要有可行性的充分论证。它既可以是由个人向机关提出的，也可以是党政机关向上级或平行机关提出的。

2．意见的写作要点

意见通常由标题、正文和签署三部分构成：

（1）标题

意见的标题可以由发文机关、事由和文种类别（意见）三部分组成，也可以简略为事由和文种类别两部分。

（2）正文

意见的正文，如属下级机关或个人向上级党政机关提出的，一般要先写出受文机关，再分段呈示意见或建议。在陈述意见具体内容时，先写明意义和目的，再作分述。

（3）签署意见法定作者、日期

通常应放在正文之后的右下方。但有的也放在标题之下、正文之前。

意见最重要的是讲究建设性与可行性。陈词滥调不能用来写作意见，但意见又必须切实可行，有足够的事实根据，实在具体。充分的调查研究和可靠的论证是意见写作的基本要求。

3．意见的写作例文

例文一

关于认定收回土地使用权行政

决定的法律性质的意见

（国土1997（法）字第153号1997年10月30日颁布实施）

收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。《行政处罚法》颁布实施后，除行政处理决定仍旧按照土地管理法律、法规的规定执行外，土地管理的各项行政处罚必须依照《行政处罚法》由土地管理法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照《行政处罚法》规定的程序实施。为了进一步贯彻执行《行政处罚法》和土地管理法律、法规、规章，正确区分行政处理决定和行政处罚决定的界限，切实做到依法行政。现对认定收回土地使用权行政决定的法律性质提出如下意见：

一、依照《土地管理法》第十九条的规定，对用地单位已经撤销或者迁移的；未经原批准机关同意，连续两年来使用的；不按批准的用途使用的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，土地管理部门报县级以上人民政府批准，依法收回用地单位的国有划拨土地使用权，属于行政处理决定。

人民政府依照该法第十九条的规定收回国有划拨土地使用权，其批准权限应与征用土地的批准权限相同。

二、依照《土地管理法》第三十三条的规定临时使用土地，期满不归还的，或者依照该法第十九条的规定土地使用权被收回，拒不交出土地的。土地管理部门责令交还土地。并处罚款的行为，属于行政处罚决定。

三、依照《城市房地产管理法》第十九条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，人民政府或者土地管理部门依照法律程序提前收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。

四、依照《城市房地产管理法》第二十一条第二款和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条的规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照法律有关规定未获批准的，由人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。

五、依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。

六、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。

七、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款的规定，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回国有划拨土地使用权的，属于行政处理决定。

依照该条例第四十七条第二款的规定，根据城市建设发展需要和城市规划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权的，也应属于行政处理决定。

八、依照《基本农田保护条例》第二十一条的规定，已办理审批手续的开发区和其他非农业建设占用的基本农田保护区内的耕地，未经原批准机关同意，连续两年未使用的，由县级人民政府土地管理部门报本级人民政府批准，收回用地单位土地使用权的，属于行政处理决定。

九、依照《土地复垦规定》第十七条的规定，根据规划设计企业不需要使用的土地或者未经当地土地管理部门同意，复垦后连续两年以上不使用的土地，因当地县级以上人民政府统筹安排而需要收回土地使用权，人民政府或者土地管理部门收回土地使用权的，属于行政处理决定。

本意见自下发之日起，国家土地管理局在此之前发布的规章以及对土地管理法律、行政法规作出的有关规定和解释与本意见不一致的，均以本意见为准。

×××

例文二

关于打击音像制品中违法经营

活动具体应用法律法规的实施意见

（文化部文布发27号1998年4月23日发布）

为了贯彻落实《音像制品管理条例》（以下简称《条例》）和音像制品批发、零售、出租和放映管理办法等有关规定，准确、有力地打击音像制品违法经营活动，加大行政执法力度，提高行政执法效率，整顿音像市场秩序，现对在查处音像制品违法经营活动时，具体应用法律、法规等有关问题，提出如下意见：

一、音像制品经营单位批发、零售、出租和营业性放映违法音像制品的，依据《条例》规定，给予行政处罚。

音像制品经营单位批发、零售、出租违法音像制品20盒（张）以下的，音像制品行政管理部门应给予警告，没收并销毁违法音像制品，没收违法所得，并处违法所得5倍以上10倍以下罚款的行政处罚。

音像制品经营单位批发、零售、出租违法音像制品20～100盒（张），音像制品行政管理部门应给予责令停止批发、零售、出租，没收并销毁违法音像制品，没收违法所得，并处违法所得5倍以上10倍以下罚款的行政处罚；再次违法经营者，吊销其批发、零售、出租经营许可证。

音像制品经营单位批发、零售、出租违法音像制品100盒（张）以上，音像制品行政管理部门应给予没收并销毁违法音像制品，没收违法所得，吊销音像制品批发、零售、出租经营许可证。并处违法所得5倍以上10倍以下罚款的行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

营业性录像放映场所放映违法音像制品的，音像制品行政管理部门应给予没收并销毁违法音像制品，没收违法所得，并处违法所得10倍罚款的行政处罚；再次放映违法音像制品的，除作出以上行政处罚外，责令停止放映；连续两次以上被音像制品行政管理部门给予行政处罚的，吊销《音像制品放映经营许可证》。

二、音像制品经营单位批发、零售、出租、放映《条例》第三条第二款规定禁止内容音像制品的，音像制品行政管理部门应给予没收并销毁违法音像制品，没收违法所得，吊销音像制品批发、零售、出租、放映经营许可证，并处违法所得10倍罚款的行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

三、凡未取得经营许可证从事音像制品经营活动的，音像制品行政管理部门应立即取缔，给予没收并销毁违法音像制品，没收违法所得，并处违法所得10倍罚款的行政处罚。

四、各级音像制品行政管理部门应加强对音像市场的监督管理，在两年内被音像制品行政管理部门给予两次以上（含两次）行政处罚（除吊销许可证外）的音像制品经营单位，在年审换证时不予办理审核登记手续。

五、各级音像制品行政管理部门应建立严格的行政处罚决定备案查证制度，对于已做出的行政处罚必须实施登记备案。音像制品行政管理部门在受理申请人从事音像制品经营活动的申请时，应对申请人的情况问询和查证，如发现有两年内被给予两次以上（含两次）行政处罚记录的，对其申请不予批准。

六、音像制品行政管理部门要在有关媒体上公告被依法吊销批发、零售、出租、放映经营许可证的经营单位、法定代表人及其主要负责人，不再受理上述有关人员参与从事各类音像制品经营活动的申请。

例文三

关于发展工业的几点意见

（19××年8月18日）

计委起草的文件提出了相当多的问题。需要有这样一个文件。毛泽东同志历来主张要有章程。有章程才能体现党的方针、政策。过去的工业七十条，基本上是好的，是修改的问题，不是要废除。文件修改后，可以先拿出来讨论。现在，我对工业发展的有关问题讲几点意见。

一、确立以农业为基础、为农业服务的思想