第23章 综合生态系统管理法律质量评估方法(3)

第四，规定凡坡度25°以上坡耕地应有计划限期退耕还林还草，增加林草植被，体现了遵循自然规律的原则；

第五，规定林区的村民委员会、机关、部队、学校、厂矿、农牧场等单位，应在当地人民政府领导下，建立基层护林防火组织，划定责任区，落实责任制，体现了IEM管理面向基层的原则。

该《办法》与IEM理念和原则的要求比对，其不足处：

（1）对有利于森林资源保护的伦理、民俗、传统知识和技巧的保存和承继等方面的规定不够完善；

（2）对公民和其他社会组织在植树造林、森林经营利用、森林资源保护等方面虽做了具体规定，但对妇女在林业生产、建设中的地位、作用、权利和义务等没有做出特别规定；

（3）对森林资源的评价、林木经营权的流转、林木所有权的保护，以及主要名词解释中林缘区的划分等方面的规定过于原则，在具体实施中缺乏可操作性。

（4）对公众参与、科研、技术服务和推广机构的设置和作用、农村集体林地所有者的权利和义务等方面也不尽完善，偏重于森林资源的严格保护，而未能从培育利用方面作出更有利于调动各方积极性的制度规定。

最后综合评分75.7分。

3. 《甘肃省实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》综合生态系统管理（IEM）能力评价小结

甘肃省是我国沙化土地分布大省，沙漠化发展活跃，风沙危害严重。全省沙区总面积2 486万公顷，占全省国土总面积的58．4％。绝大部分地区气候干燥，风大沙多，植被稀疏，自然条件严酷，生态环境脆弱。日趋加重的风沙危害直接威胁着人民生活、工农业生产和经济社会的可持续发展。为了预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展，2002年12月7日，甘肃省第九届人大常委会第三十一次会议通过了《甘肃省实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》，共32条。对沙区防治区划、具体措施、治理方案、资金投入、地方各级政府职责及相关行政主管部门的监督责任等方面作了具体规定。

对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从其要素的呈现性来看，大多数要素被该法规条款所体现并有明文规定，个别要素内容被其他法律所指引，呈现性比较好；从要素内容的表达性来看，覆盖比较全，但所反映的个别内容与IEM原则和要素指标尚有差距；从要素内容的实施性看，属于一般性适用，实施效果较好。从总体看，本《办法》较好地贯彻了IEM的有关理念：第一，结合甘肃实际，有针对性地将沙化土地分为封禁保护区、预防保护区、治理利用区，进行分类治理，较好地贯彻了综合生态治理关于可持续发展的理念，体现了IEM尊重自然规律的原则；第二，提出了统一规划、分步实施，以防为主、防治结合，谁开发、谁保护，谁治理、谁受益的政策，体现了IEM时空范围适度、保护利用结合的原则；第三，加大了政府和行政主管部门的职能作用和建立行政协调机制，注意调动和发挥各相关责任主体在防沙治沙活动中的共同防治作用；第四，建立了稳定的财政投入和多元筹资管理机制，制定了优惠政策和奖励办法，完善了市场激励机制；第五，规定了各级农牧、水利、国土资源、环境保护和气象等相关职能部门或机构协同配合做好防沙治沙工作，明确了城镇、村庄、厂矿、部队营区、国防基地、农牧渔场经营区、铁路、公路、水库周围沙化土地治理的单位责任制，形成了相互协作、相互配合、共同治理的联动机制，体现了IEM主体广泛参与的原则；第六，注意协调各相关责任主体在防沙治沙开发、利用和管理过程中的权利与义务关系，并对相关开发利用活动作了具体的禁止性规定和限制措施。

该《办法》与IEM理念和原则的要求比对，其不足处：（1）对有利于防沙治沙的伦理、民俗、传统知识和技巧的保存和承继等方面的规定是空白的；（2）对利益相关机构（组织）的设置和作用表述不够明确；（3）对公民和其他社会组织在防沙治沙、沙化土地治理、保护等方面虽做了具体规定，但对妇女在沙化土地治理、保护中的地位、作用、权利和义务等没有做出特别规定；（4）在具体实践中，由于受社会经济条件的限制，防沙治沙中的政府投入、激励机制和可持续利用等制度，贯彻实施效果不很理想。因为该法规涉及森林法、草原法、水土保持法、土地管理法、环境保护法以及气象法等多部法律，一些具体制度的衔接不太紧凑、严密，同时，对如何协调发挥各部门的职能作用等，都有待于在修订过程中进一步完善。

针对上述不足，对修订《办法》提出以下建议：（1）要转变观念，树立生态功能理念，遵循自然规律，突出防治重点，落实科学防治措施；（2）突出对共同防治和公众参与，正确处理维护共同利益和保护个体利益的关系，在治理过程中关注沙化地区群众的切身利益；（3）建立沙化土地治理的评价机制；（4）进一步突出各级人民政府治理沙化土地的职能，加大治理沙化土地资金的投入，按IEM原则的要求，建立分工明确，职责明晰的土地退化防治运行机制。

最后综合评分为75.6分。

3. 《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》综合生态系统管理（IEM）能力评价小结

祁连山是甘肃省千里河西走廊的绿色屏障，俗称“高山固体水库”，是戈壁绿洲和河西地区五市十九个县（区）450多万人口的生命线，祁连山国家级自然保护区自然生态特别是水源涵养林的兴衰枯荣，直接影响着河西地区的民族繁衍和经济繁荣，在全省经济社会可持续发展中有着举足轻重的战略地位。但是，由于多种因素的综合影响，使整个祁连山区自然生态的保护和管理出现了许多新情况、新问题：一是受大气候的影响，气候趋暖，降水减少，雪线上升，林区干燥，病虫害加剧，火险等级增加，自然生态恶化，河流水量锐减。二是随着山区经济建设的发展，资源保护与地方经济开发的矛盾日渐突出，进出人员增加，资源开发盲目无序，给管护工作造成极大困难。三是执法力量薄弱，管护手段单一，对一些人为的毁林毁草，乱捕滥猎等违法犯罪活动未能得到及时有效的打击和处理。四是资金投入严重不足，在很多方面都无法达到总体规划的要求。五是保护区地域辽阔，管理难度大。为了解决上述问题，1997年9月29日，甘肃省第八届人大常委会第二十九次会议通过了《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》（以下简称条例），并于2002年3月对该条例进行了修正。该条例属于创制性地方立法。

《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》共38条。主要对自然保护区管理机构及其所属保护站的法律地位和职责、保护区区划、各类开发利用活动的限制措施、水源涵养林补偿、地方各级政府职责及相关行政主管部门的监督责任以及行政处罚措施等作了具体规定。

对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从其要素的呈现性来看，多数要素被法规所体现并有明文规定，个别要素内容被其他法律所指引，呈现性比较好；从要素内容的表达性来看，覆盖比较全面，但所反映的部分内容与IEM原则和要素指标尚有一定的差距；从要素内容的实施性看，属于经常性适用，实施效果一般。从总体看，本《条例》基本上贯彻了IEM有关理念：

第一，确立了“保护区必须以管护为主，积极造林，封山育林，不断扩大森林面积，提高水源涵养能力，坚持实行统一规划，科学管理，依法监督，协调发展的原则”，体现了IEM可持续发展的理念；

第二，明确了保护区保护站和市、县林业行政主管部门共同管护以市、县管理为主的体制，体现了IEM管理方式的综合性；

第三，为保护区内的居民提供了参与有偿管护自然资源的活动空间，体现了IEM在自然资源保护中关注相关群体利益的精神；

第四，明确了政府和行政机关及其管理机构的职责和行政协调机制，划分了各管理主体在自然资源保护活动中的共同管护义务；

第五，重视整个保护区自然资源和环境资源及综合生态系统管理规划，因地制宜，突出重点，将保护区划分为核心区、试验区和经营区并分别制定管护措施；

第六，对进入保护区从事科学研究、旅游及其他活动的单位和个人制定了严格的管理制度，体现了IEM时空范围适度、保护利用结合的原则；

第七，建立了保护区水源涵养林补偿制度。

该《条例》与IEM理念和原则的要求比对，其不足处：

（1）对有利于自然保护区保护的伦理、民俗、传统知识和技巧的保存和承继等方面的规定是空白的；

（2）对公民和其他社会组织在自然保护区管理、保护、开发利用等方面虽然作了一些规定，但规定的不具体，特别是对妇女在自然资源保护利用中的地位、作用、权利和义务等没有做出特别规定；

（3）在保护区科研、技术服务机构的设置和作用等方面，本条例的规定不完善，也较少涉及信息传递、培训以及自然资源、生态系统状况的评价等内容；

（4）对保护区居民的权益保护、生产生活以及核心区生态移民等方面未作出详尽的规定；

（5）对保护区水源涵养林保护的资金投入的规定过于原则，缺乏可操作性；

（6）对该自然保护区地跨多个行政地界，在协调管理诸如管理机构与地方、地方与地方之间等问题规定过于原则，在实施中操作性不够强。

针对上述不足，对修订《办法》提出以下建议：

（1）要转变观念，树立生态功能理念，遵循自然规律，落实科学管理措施；

（2）进一步明确自然保护区公民和社会其他组织在管理、保护和利用自然资源的权利和义务，突出对共同管护和公众参与，正确处理维护共同利益和保护个体利益的关系，关注自然保护区内群众的切身利益；

（3）建立自然保护区自然资源保护的评价机制；

（4）进一步突出保护区所在地人民政府、管理机构的职能，加大保护区水源涵养林和其他动植物资源保护的资金投入，按IEM原则的要求，打破条块分割，部门职能交叉重叠，建立分工明确，职责明晰的保护区管理运行机制。

最后综合评分为73.0分。

3. 《甘肃省湿地保护条例》综合生态系统管理（IEM）能力评价小结

湿地被誉为“地球之肾”，在抵御洪水、涵养水源、控制污染、调节环境等方面具有十分重要的作用。它既是陆地天然的蓄水库，又是野生动植物资源的基因库；它不但是珍稀水禽的繁殖和越冬地，也是人类水源和食物的储备库。保护湿地生态系统及其栖息生长的动植物，对维护生态平衡，保护生物多样性，建设生态环境，构建人与自然和谐有着十分重要的意义。

保护湿地是各国政府的责任，中国政府与全球环境基金（GEF）于1999年12月签署文件，在全国范围内设立示范点，在甘肃省实施的若尔盖湿地保护示范项目就是其中之一。由于历史、经济和社会的原因，甘肃省湿地资源的保护工作起步晚、管理很不规范，致使湿地所承受的压力不断增长，湿地资源得不到休养生息。特别是随着人口的急剧增加，为扩张农业等用地，导致天然湿地日益减少，功能和效益下降。为了解决湿地严重退化、沙化、盐碱化等荒漠化现象持续扩展和湿地面积锐减等问题，2003年11月28日，甘肃省第十届人大常委会第七次会议通过了《甘肃省湿地保护条例》，共23条。该条例是创制性地方立法，是继黑龙江省之后全国第二个出台的湿地保护方面的地方性法规。

对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从其要素的呈现性来看，多数要素被法规条款所体现并有明文规定，部分要素内容被其他法律所指引或支持，呈现性较好；从要素内容的表达性来看，覆盖比较全面，但所反映的部分内容与IEM原则和要素指标尚有一定的差距；从要素内容的实施性看，属于经常性适用，实施效果一般。从总体看，本《条例》基本上贯彻了IEM有关理念：第一，立法目的开宗明义的规定了“加强对湿地的保护，恢复和保障湿地的基本功能，促进湿地资源的可持续利用”，体现了IEM资源永续利用理念；第二，引入的生态优先的原则，将湿地保护的项目、配水、经费等纳入当地国民经济和社会发展规划的规定，较好地贯彻IEM可持续发展理念；第三，明确了地方各级政府和行政主管部门的管理职能及行政协调机制，注重湿地资源保护及综合生态系统的长远规划，规范了相关社会各主体在湿地保护活动中的共同管护义务，注意协调各主体在湿地资源开发、利用和管理过程中的权利与义务关系；第四，从建立节水、补水机制，实行轮牧、限牧、禁牧、退耕和居民迁出等方面细化了湿地保护区对湿地的管理，体现了保护自然生态措施的综合性；第五，对在湿地保护区内开垦、采挖、猎捕、烧荒、采矿、爆破、修建非保护性截水、取水、排水和废水排放、倾倒废弃物、危害水体的生物、化学制品等人为活动作出了禁止性规定，体现了IEM生态优先的理念；第六，明确了多元的湿地保护区建设、保护和管理经费来源渠道；第七，规定了与湿地资源开发、利用与保护有关的制度和要求，并对违反湿地保护的行为规定了具体的经济处罚。

该《办法》与IEM理念和原则的要求比对，其不足处是，对有利于湿地保护的伦理、民俗、传统知识和技巧的保存和承继，对妇女在保护湿地资源中的地位、作用、权利和义务等方面的规定是空白的。另外，在湿地保护的公众参与、科研、技术服务机构的设置和作用、农村土地所有者的权利和义务等方面，本条例的规定不完善，也较少涉及湿地资源的信息传递、宣传、培训以及发展政策等内容，未能具体规定当事人纠纷解决机制。

针对上述不足，对修订《办法》提出以下建议：（1）要转变观念，树立生态功能理念，遵循自然规律，落实科学保护措施；（2）突出对共同管护和公众参与，正确处理维护共同利益和保护个体利益的关系，关注湿地保护区域群众的切身利益；（3）增加对湿地资源的信息传递、宣传和保护湿地相关技术培训方面的内容；（4）进一步突出湿地所在地人民政府对湿地保护的职能，加大湿地保护资金的投入，按IEM原则的要求，建立分工明确，职责明晰的湿地保护运行机制。

最后综合评分为68.7分。

3. 《甘肃省实施〈中华人民共和国水法〉办法》综合生态系统管理（IEM）能力评价小结