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第22章 政党(4)

有些西方学者对竞争型政党制度的研究比较注重在两党制和多党制之间进行比较。其方式是将政党制度、选区制度和投票制度联系起来进行研究,认为小选区制、多数代表制比较容易导向两党制;大选区制、比例代表制则比较容易导向多党制;两党制比较容易导致竞争之后的一党单独执政,因而政局一般比较稳定;多党制比较容易出现几党联合执政,因而政局比较动荡。一些西方学者据此认为,两党制是一种最好的政党制度,多党制不是一种最好的政党制度。但是达尔等人通过对政党进行统计,却发现在世界上真正实行两党制国家非常少,只有8-21个国家实行两党制①。同时,深入的研究也表明,两党制及其选区制度其实是限制了选民的选择范围,使选民的民主权利行使得很不充分。还有学者也通过统计表明,目前世界上最多的政党制度是多党制而不是两党制。所以,两党制并不具有普适性。

西方的公共选择理论则从投票逻辑出发,研究了竞争型政党制度的整体运作态势。在两党制下,公共选择理论假定,选民的公共物品偏好集中反映在各自所支持的政党的竞选和施政纲领中,政党的党纲其实就是一揽子的公共物品。在竞选过程中,为了赢得多数选票,政党或候选人必须要在竞选纲领中许诺为大多数选民提供他们所希望的公共物品才有可能赢得多数选票。先假定政党的政纲中只包含某一项主张,即政纲是单维度的,并且选民的偏好呈单峰正态分布的话,竞选的结果就是政党只有将其政纲设定在大多数人(中间投票人)所支持的方案上,才能获得多数选票。这就是两党竞争之下的中间人投票定理①。在中间人投票定理的作用下,想赢得大选的政党必须要将自己的政纲设定在中间层次上,要在党内赢得候选人的地位的党员也同样要在党内采取同样的策略。其结果是,如果两党都这样做的话,其政策差异就会越来越小。

但是如果选民的偏好不呈正态分布,并且政纲之中是一揽子方案而不只是某一项主张的话,则有可能出现互投赞成票和循环投票的现象,即每一个层次的选民都有可能只考虑政纲中的关键性项目,并与其他选民联合起来支持某一政党或候选人。这样的话,投票的结果就将很不确定。此时的候选人就有可能采取策略行为,如提出一个对若干方案都持极端观点政纲,从而将所有的少数派选民联合起来以击败持中间立场的另一候选人。又由于在两党一对一的竞选过程中不可能随便变换自己的政纲,那么政党在竞选过程中也就只能一直坚持自己的政纲。在这种情况下,处于执政地位的政党就只能坚持自己的原有政纲,而在野党则有可能将执政党政纲之外的所有观点都纳入自己的一揽子竞选纲领之中,从而更有可能赢得更多的选票。其结果就是,只要换届,执政党就更容易落马。

在多党制下,每个选民都有了更多的选择,各个政党也比两党制下的政党更能代表每个选民的偏好。所以多党制下的选民在更大程度上是在投票支持自己的某一位代表,而不是像在两党制下那样在一组最终结果中进行挑选。

当某位选民投票支持某个特定的党派或代表时,他实质上是在投票支持这样一位代表,即该选民认为这个代表在议会中将会像选民本人亲自去投票一样去投票。但是多党制同样有可能按照中间人投票定理的方式运作,即持极端观点的极左或极右政党很难赢得多数选票。又由于没有哪一个政党能在选举中赢得绝对多数票,因而极有可能演化为一个两极化的多党联盟结构①。

公共选择理论在一定程度上指出了政党制度运作过程中的一种整体趋势。竞争型政党制度下的两党政策倾向交叉趋同和两极化的政党联盟在很多国家的政治生活中都得到了印证。但是他们所提出的两党化或两极化趋势也面临着这样一个问题,即在政党呈趋中走势的情况下,为什么竞争型政党制度下的两党或多党的差异仍然存在,而并没有完全走向一致。公共选择理论当然提出了选举的复杂性和理论假设与现实的差距等理由来回答这一问题。但是答案却并不令人满意。公共选择理论本身是不可能圆满地回答这一问题的。因为公共选择理论把政党看作是一部纯粹为赢得选票而组织起来的机器。事实上,现代政党并不完全是选举机器,而在更大程度上是一种原则性政党,即意识形态政党。政党要在竞争型政党制度下存在,必须要有一以贯之且与众不同的意识形态主张。正如谢茨施耐德所看到的那样:“美国的两党……已经在意识形态上更加前后一贯,而且选民也意识到了两大党在意识形态上并未存在着严重分歧。”②也就是说,在投票逻辑的拉动下,政党有着趋中的拉力存在,但是意识形态的差异也迫使各党要保持意识形态的一致而尽量与其他政党拉开一定的距离,在两股反向力量的作用下,政党一方面会被投票逻辑拉向趋中,另一方面又会被意识形态拉向相反的方向,不可能完全遵循中间人投票定理。所以,当代的竞争型政党有趋中的走向,但是意识形态的作用又使得各党不可能走向完全一致,而只能是一种大致两极化之下的兼容型政党。

2.非竞争型政党制度

在政治力量的互动状态中,除了存在着竞争关系外,还有可能存在着合作、冲突和互助等多种状态。在内战时期,一国的政党可能会凭借军队而处于相互斗争和冲突之中;而一旦某种政治制度得以建立和巩固之后,则非竞争型的政党制度就只能要么是一党制,要么是一党领导制。但是由于一党制的具体构成要素并不完全一致,所以非竞争型政党制度的具体类型又并不止两种。

法西斯主义一党制是一种一党独裁制,即国家以法律的形式明令禁止法西斯党以外的其他政党存在,在国家的政治活动中明确取消了议会等现代民主制度,以党魁独裁的形式垄断国家政权,并以暴力手段和恐怖方式维持这一体制。其典型代表是二战时期的德国、意大利和佛朗哥统治时期的西班牙。

民族主义一党制大多存在于战后民族独立运动中新建的国家之中。这些国家尽管形成一党制的原因各不相同,但是大多数国家都试图通过一党制来对国内外事务进行集中领导以稳定社会秩序并促进经济发展。民族主义一党制的最大特点是,国家的政治生活中只有单个政党执掌国家政权,但是同时又建立了议会等现代民主形式,并在一定程度上承认公民的民主权利。民族主义一党制主要存在于非洲国家,其典型代表有扎伊尔、马里、莫桑比克等。

一党领导制主要发生在前苏东国家和越南、朝鲜、古巴等国。在这种体制下,共产党或工人党是唯一存在的合法政党,国家政权由单独存在的政党来领导,同时,社会内部的各种矛盾也通过共产党或工人党领导下的妇女、工人和青年组织等政治性社会团体来加以协调和综合。也就是说,共产党不仅是国家政权的领导力量,而且还是各种政治性社会团体的领导力量。

一党领导下的多党合作制的典型代表是中国。在这种体制下,共产党既是国家政权的领导力量,也是各种政治性社会团体的领导力量,同时还与多个参政党展开合作。与纯粹的一党领导制所不同的是,参政党在国家的政治生活中也发挥着参政议政和民主监督的作用。

与竞争型政党制度的产生途径所不同的是,非竞争型政党制度下的政党一般都出现得较晚。这些国家的政党最初往往都不是执政党,现代国家在很大程度上都是在内忧外患中通过政党集中统一领导而建立起来的,国家本身通常存在着能力不足的倾向。因此建国以后执政党在国家建设中发挥着相当重要的作用。除了现在已经不存在的法西斯执政党外,执政党在很大程度上担负着推动国家政权建设的职能。

在现实运作中,这些国家政治生活中的利益表达也不像实行竞争型政党制度那样,有政党的普遍化利益表达机制和利益集团的具体化利益表达机制两种竞争式利益表达渠道,而是通过政党领导的政治性社会团体来实现统一的集中表达和聚合。公民的利益、要求大都要经过由政治社会性团体而上升为政党意志之后再成为国家意志。因此这些国家的政党并不是一架简单的选举机器,政党活动与国家活动并没有完全分开,政党介入国家活动的程度要比竞争型政党制度下的政党深得多。

(三)现代政党的组织结构

任何一种组织的运作都离不开一定的组织结构,现代政党不管其性质如何,都有一定的组织形式和相应的机构设置。早期政党由于主要是一种议会内部的政党,因而也只有议会内部的政党组织机构。政党走出议会深入到大众之后,政党本身也发展出了全国性政党机构和基层组织。随着政党介入政治生活程度的加深,还有一些政党的组织机构也渗入到了国家机构之中,从而形成了一套极其复杂的组织结构体系。

1.体制外的政党组织

体制外的政党结构是指政党在国家机构体系之外,由各政党自行建立起来的组织机构体系。一般包括党的中央组织、党的领袖、党的地方组织和外围组织四个层次。

党的中央组织是政党的全国性领导机关,其基本职能是领导全体党员、协调全党的工作并就重大问题做出宏观决策。党的中央组织又由党的全国代表大会、党的中央委员会、党的核心决策机构、党的中央执行机构和其他相关机构组成。

党的领袖是指各国政党的全国性领导人或领导集团。政党领袖的产生主要有两种方式:一是党内自行选举产生,如英国的保守党和法国社会党的领袖都是这样产生的;二是由大选产生,如美国两大党在大选中获胜的总统候选人就是当然的党的领袖,落选的候选人虽然在名义上也是另一党的领袖,但是实际上不起什么作用,在野党实际上是处于无领袖状态。只有在下一次选举时才重新产生党的领袖候选人。

现代政党无论是为了执政还是选举,大都设有地方和基层组织。以地方和基层组织的构建方式为基础,可以把当代政党的地方和基层组织分为三种类型:一是根据行政区划而设立的地方和基层组织,如中国共产党在各省、市、县、乡级行政区划中都设有党的委员会及其下设机构;二是根据选区而建立起来的地方和基层组织,如英国保守党的基层组织就是选区协会,美国两党也在基层设有选区委员会,其主要职能是从事选举的组织和宣传活动;三是根据政党的自行规定而建立的地方和基层组织,如法国社会党在基层设有以区、市或几个市为基础的支部。

有些国家的政党为了执政或扩大政党的影响力,还在政党周围聚合了一些社会组织,以沟通本党党员或党与其他群体的关系。如英国保守党就有卡登俱乐部和樱桃俱乐部等外围组织。这些组织虽然不是政党的正式组织,但是作为政党伸向社会的触角,在为政党组织选举和宣传方面也发挥着一定的作用。

2.体制内的政党组织

体制内的政党组织是指各政党在正式的国家机关内部设立的,统一其党员意志和行动的政党组织。由于现代政党已经全面介入到了政府活动之中,所以体制内的政党组织也分为议会内的政党组织、行政机关内的政党组织、司法机关内的政党组织和军队内的政党组织四类。

议会内的政党组织主要体现为议会党团和党组。在竞争型政党制度中,各政党的成员进入议会以后会按一定的规则和程序而组成议会党团,以此来统一本党党员在议会内部的活动。有的国家的政党在议会只有一个议会党团,也有一些政党会在议会内组成几个议会党团。议会党团的最高决策机构是议会党团全体会议,负责选举议会党团的正副主席和各委员会负责人。议会党团的主席一般由党的领袖担任,但是德国的政党法也规定如执政党的领袖出任政府总理或部长,则不得担任议会党团的主席。除了领袖之外,议会党团内部一般都还设有督导员和各种工作委员会,负责维持党的纪律,督促本党党员投票。议会党团成员的构成各国也不尽相同,如英国的议会党团就由所有本党党员组成;法国的议会党团则既有同一政党的成员,也有不同政党的成员。中国共产党在中国各级人民代表大会之中也都设有党组来统一党员的行动,党组的成员是在代表大会内部的全体党员,党组书记一般由常委会主任或副主任兼任。与其他国家所不同的是,党组在中国各级人民代表大会中所发挥的作用要大于议会党团,而参政党在代表大会内部并不存在这样的组织,其成员一般也不以党派身份展开活动。

不同国家的政党在政府机关内的组织形式差异较大。大部分西方国家的执政党在组阁过程中都会有政党背景的考虑,但是并不一定会在政府机关内建立起政党组织,而在很大程度上实现了政党组织与政府核心决策机构的重合。如美国总统也就是执政党的领袖,也有人把总统领导下的内阁就称为“总统党”,但是实际上并不存在这样一个政党组织。内阁制国家的内阁核心成员虽然也是在议会选举中赢得多数席位的政党党员,但是一般没有一个专门的政党组织。对于文官而言,西方国家虽然一般都规定了文官的“政治中立”,不允许其参加党派,但是也有一些国家的文官有党派背景。如英国的文官就可以参加地方性政党,法国的公务员也可以参加政党和工会活动。在中国,政府行政机关内设的党组往往领导了所有行政机关内部的党员。

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