第12章 内卷化视野中的农村社会发展(2)

农民的组织化缺失造成公民意识缺失。著名思想家李慎之先生指出：“中国现在自己也承认在许多方面同先进国家有差距。在我看来，千差距，万差距，最大的差距就是人民的公民意识方面的差距。”在广大的农村社区，由于农民没有真正属于自己的社团组织而显得难于聚合与自由涣散。唯有把农民组织起来才能使他们从思维方式、价值观念到行为习惯等方面得到脱胎换骨般的更新改造，否则，抑制内卷化的契约精神和主人翁意识、监督意识、法治意识、合作协助意识与科技文化素质则无从谈起。

农民组织化的缺失使农民无法参与政策的决定。对农村而言，农民社团是农村社会中的非政府组织，它与农村的政府组织、企业经济组织共同组成一个较完整的农村社会体系。农民通过自己的组织，参与政府组织中有关“三农”政策的制定和执行，从政策制定和执行的源头制约农村社会的内卷化，增加农民与社会强势集团的对话能力，即与乡级政府和龙头企业的对话能力，使强势集团滥用权力的行为受到制约，更好地保护农村社会的发展。通过农民社团对会员的约束力量，保证中央政策的贯彻实现，限制甚至消灭会员的不法或违规行为，从而发挥农民组织在农村社会稳定的重要作用。

农民组织化的缺失使农村经济发展滞后。随着农户分散经营弊端的尽显，农民迫切需要有能为其生产和经营提供服务的农民组织。在农村的社会组织中，供销社与农民的关系已演变为单纯的买卖关系，甚至为一己之利而不惜牺牲农民的利益；农技推广部门陷入人力、物力匮乏的困境之中，普及和推广农业生产技术力不从心，许多地方农机部门业已解散；技术能手和专业大户传播新技术的作用和能力非常有限，同广大科研院所建立联系是单家独户的农民难以胜任的。而农业的国内和国际竞争，既是资源、技术的竞争，更是农民组织之间的竞争。在组织层面上，我们不具备任何优势。农民的生产方式和进入市场的组织形式关系到生产成本和交易成本，直接影响着生产效率，成为决定农产品竞争力的基本因素。分散化的农户经营面临的是组织化、规模化程度极高的各种各样的外国农会组织，甚至是跨国联盟，劣势和后果是显而易见的，造成经济上的内卷化。

农民组织的缺失导致对乡级政府失去制约。农民的利益结构仍是以分散的、原子化的利益为单位，没有凝聚成一个相对独立的利益实体，而是以分散的个体力量面对政府的不规范行为，在一定程度上反而助长了政府不规范行为的泛滥，无法阻止乡级政府的内卷化。在政治学理论中，托克维尔·达尔的以社会制约权力的“社会制衡”思想认为，在一个由各种独立的、自主的社团组成的社会里，这种多社团可以对权力构成一种社会制约。乡级政府是高度组织起来的，有强有力的信息资源、人力资源乃至暴力资源；而农民是分散的，各种条件决定了农民内部形成统一意见的交易成本极高，农民在与乡级政府的博弈中处于不利地位。虽然中央政府制定了许多保护农民合法利益的法律、法规，但违法者以政府的身份出现时，往往权力大于法，法律变得软弱无力。地方官员总会找到办法从农民那里攫取超过农民负担能力的财源，而农民却无力抵御，更无力监督和阻止。我国农村存在的种种问题，如社会治安状况恶化、坑农骗农现象严重等等，无不与农民的组织化程度低有关。

农民组织化的缺失增加了乡村政府管理的成本。由于对农民社团的抑制和农民社团萌芽发育迟缓，乡级政府不得不直接面对农民，与分散的农民一对一地打交道。从社团的角度来看，乡级政府机构臃肿，招聘和临时编制人员众多，行政经费入不敷出，行政成本高昂，国家的农村政策也难以在乡村有效推行，这些都是民间社团缺失带来的。目前中国乡镇政府的工作人员高达6000万人，每年至少需要国家财政支出6000亿元。建立农民社团不仅使中央政府的政策得到有效的贯彻落实，而且可以大幅度地减少中央政府对地方政府的财政支出。

乡村社会内卷化主要是由以上三层结构构成，但上面原因并不是唯一原因，农村宗族、乡村政治关系紧张、农村精神文明滞后等，对农村社会的内卷化都有重要影响。

二、内卷化视野下的“三农”问题

“三农”问题始终是政府和社会关注的焦点。

中国的农民最朴实，也最讲究实际，他们生活在农村，是基层政府政策的承担者。尽管他们只对实实在在改善他们生活的结果感兴趣，但大都不太关心解决“三农”问题的政策，更不太懂关于“三农”问题的理论，农村社会内卷化从他们对待“三农”问题的态度上表现出来。

（一）“三农”问题的主要表现

1.农村税费名目繁多

“民以食为天。”中国共产党从执政伊始，就对发展农业，增加农产品供给采取了一系列措施。改革开放以后，农村经济出现了短暂的繁荣，在20世纪80年代，农民收入有了一定程度的提高，农民生活普遍有所改善。家庭联产承包责任制使中国农民得到了解放，给中国的经济注入了勃勃生机。正如江****同志所说，农业兴，百业兴；农民富，国家富；农村稳，天下稳。但自90年代以来，农业发展遇到很多困难，农民收入增长缓慢，甚至有所减少，农民的负担越来越重，陷入了严重的经济困难。

从统计数字上看，各地农民负担都不算不重，在纯收入的5%左右，但由于基层政府摊派的各种税费达12～60种之多，农民实际缴纳的税费占到其收入的40%～80%，中央每年投到农村的建设经费，真正用到农民身上的只有22%左右，大多数被地方政府以各种借口吞并或挪用了。

中央出台各种措施，力图遏制农村中的各种摊派以减轻农民负担，农民不同程度地也得到了一点实惠，然而农村的税费改革因为没有涉及产生摊派的农村行政制度，难以推行，更难以奏效。时下农民最怕“三点式”，这个“三点式”并非“黄、赌、毒”在农村泛滥，而是惧怕目前农村流行的一种集资方式：打着“人民伊伊人民办，办好伊伊为人民”的旗号，经费则是“乡里出一点，村里出一点，农民出一点”。税费征收困难，一些基层干部就使用暴力，一些地方的农民被迫离家外逃，搁荒土地，曾经被农民视为生命的土地，而今却成为农民的包袱，被农民无情地抛弃。

2.乡镇机构臃肿加重了农民负担

据有关部门统计，目前全国县乡级干部有1200多万人，村组级干部3000多万人，仅工资就需要2000亿元。由于实行自收自支、财政包干制度，乡镇财政普遍入不敷出，债台高筑。为了发工资和维持日常运转，乡镇政府必然需要增加“非规范性收入”以补贴财政支出，其办法是将这些财政缺口通过软约束的“统筹提留”、行政性收费以及各种名目的集资等方式强加在农民的头上。乡镇政府机构和人员的不断增长，加重了农民的负担，使得“三农”问题日渐凸现。

由于农村政治改革的滞后，机构和人员过度膨胀，恶化了农村的发展环境，加剧了农村资本、人才的外流，形成农村管理体制的高成本运行，村民自治十几年几乎无进展，有些乡村矛盾尖锐、干群关系恶化。据调查，在县、乡、村所欠的债务中，大部分用于吃喝费、跑官费、送礼费、公共维修费和汽油费，以及其他许多说不出名堂的支出。一些干部作风的恶劣严重破坏了政府与农民之间的关系，然而大多数农民敢怒不敢言，顶多发发牢骚，消极怠工，不积极完成交售指标，自行调整生产结构而已。

3.城乡二元结构的制度刚性使农民自卑又无奈

20世纪50年代以来，我国建立起高度集中的计划经济体制，为确保这一体制的运转，国家人为地实施了一系列城乡分离的政策，形成了中国特有的“二元社会结构”。这种城乡二元结构至今并没有得到根本性的破除和改变，农民实际上仍处在社会结构中的最低层。农民的职业本来是神圣的，没有农民的劳作和辛勤耕耘，就没有人类生存所必需的消费资料，也就没有人类社会的存在和发展。然而，鄙视农民，看不起农民职业的社会心理却根深蒂固，农民由此而产生的自卑心理也成为长期困扰他们的精神枷锁。

在户籍制度上，以“农业户口”和“非农业户口”为标志，把公民划分为农民和市民，在城市与农村、市民与农民之间筑起一道高墙，并在此基础上建立起一个不平等的等级社会，农民牢牢地被拴在土地上，农民的迁徙自由和择业自由受到了极大限制。在严格的户口等级制中，农民处在宝塔式等级阶梯的最底层，一些外出打工的农民在无具体目标、无引导、无保障的情况下盲目流动，这种方式往往使他们上当受骗或辗转劳顿却一无所获；还有一些农民工因不能如期拿到自己的工钱而疲于奔走相告。二元结构的制度刚性，使农民与日益发展的现代文明始终隔着一段距离，农民自卑而又无奈。

（二）解决“三农”问题的几点思考

1.合并税费，规范征收

为了减轻农民的负担，中央在农村实行税费改革，力求通过规范农村税制，从根本上消除农村“乱收费”的问题。但是，由于国家公共财政体制本身的不完善，财政转移支付的手段不规范不合理，县乡之间财政关系仍然偏重于财政承包制。其结果是许多县乡财政濒临破产，基层政府行政运行难以保障，为了生存，县乡政府的财政缺口自然会转嫁到农民身上。实行分税制以后，中央的财政好了，可是地方的财政收入相对减少，地方政府鞭长莫及，只好缩减部分原有对农业的扶持投入，毋庸置疑，这也是乱收费的一个制度根源。还有中央设立的特产税原本是为了改善农业的生产条件，而这一税种的收入却基本上用于乡级财政的日常开支，没有起到改善农业生产条件的作用，结果不仅使农民有限的收入减少，还打击了他们生产积极性，农民不再对农业特产进行有效的培植。

诚然，我们已经欣喜地看到，中央正准备逐步取消农业特产税。然而，笔者认为，仅仅取消农业特产税还不够，还应减免其他一切不合理的税费，尤其是要免缴教育附加费以增加农民对政府的信任度；积极推进农村税费改革制度，向农民征的税费应予简化，合并税费，由农业税征收管理机构统一征收，依法从分配上理顺国家、集体、农民三者之间的利益关系；调整不合理的国家政策结构和行政体制的弊端，真正将减轻农民负担的管理纳入法制化、制度化轨道，这是减轻农民负担，杜绝农村“三乱”的基本策略之一；对农村税费制度改革推进中行之有效的措施，应用法律的形式予以确认，对违反农村税费改革的不法行为应依法及时进行处理。税费改革事关广大农民的切身利益和农村长治久安，搞好这项改革必将对农村改革、稳定、发展产生重大而深远的影响。

2.推进乡镇机构改革，完善村民自治

由于县乡机构臃肿，干部队伍庞大，致使乡镇两极开支缺口巨大，举债现象严重，巨额的债务负担是悬在农民头上的又一利剑。在许多地方大量的贷款贴息和专项配套资金无从落实，以各种方式挤占支农资金的事件司空见惯，农民从中得不到实惠。因此，不痛下决心，解决县乡机构膨胀问题，农民的负担就无法减轻，农民负担一天不减轻，农村社会不稳定的严峻形势也就一天不能缓解。

笔者认为，要真正避免历代税制改革后杂派丛生的恶性循环，跳出“黄宗羲定律”的怪圈，治本之策就是进行彻底的乡镇机构改革，核心是精简乡镇机构，减少财政供养人员，从根本上改革目前农村的政治体制。一方面，可采用竞争上岗，优胜劣汰的方式，培育一批乡镇干部的精英，在农村建立一支高效、精干、廉洁的基层干部队伍。也可通过基层民主推荐，上级考察的方式来精减干部队伍，选拔和培养出一批德才兼备、立党为公、执政为民的好干部，这不仅能有效地减轻农民负担，也为农村实现现代化提供了人才条件。另一方面，完善村民自治制度，逐步取消乡政府与村自治组织之间的领导关系，推进人大代表的民主选举，强化乡人大代表对辖区内各村的利益代表功能，加强乡人大对乡政府的监督。广大农民要运用手中的民主权利，维护自己的合法权益，真正使村民自治在农村推广并加以规范，从而推动农村经济的发展和收入的提高。

3.缩小城乡差距，加快城市化进程

由于长期的城乡二元分割，农民难以得到城市文明的辐射和带动，因此，必须进一步深化各项配套改革，逐步破除城乡二元结构的体制和政策性障碍，尤其要加快户籍制度的改革，促进人口的合理流动，鼓励居民迁徙自由，达到人力资源的有序流动和合理配置，最大限度地削弱户籍制度的限制性功能，还给农民以平等的国民待遇，使之能公平地参与市场的竞争，消除城乡之间在制度安排上的种种差别，疏通农村人口向城镇和非农产业有序转移的渠道，给农村和城市平等的发展机会。

众所周知，对于大多数农民特别是年青一代的农民来说，他们渴望进城，真正成为城市的一分子。然而，目前大部分城市就业压力也相当大，工业部门处在由劳动力密集型向资本密集型的转轨阶段，工业部门吸收劳动力的能力在逐渐降低，这就使农业劳动力向工业部门转移遇到了更大的困难。可以说，我国经济深陷于二元结构状态，剩余劳动力不但在农村存在，在城市也同样存在。因此，在大城市和第三产业吸收农村剩余劳动力举步维艰的情况下，把小城镇与乡镇企业的发展结合起来，大力发展农产品加工业，加速农村城市化进程将是目前解决“三农”问题的一个主要方向。只有当农业产业化经营在全国各地蓬勃发展起来，广大农民都富裕起来后，并且让农民在乡镇企业得到普遍锻炼，庞大的农村剩余劳动力才有可能在大中城市安家乐业。同时还要加大农村教育投资的力度，加强对农民的素质教育、职业教育和技能的培训，不断提高农民的就业创业能力和综合素质，让更多的农民脱贫致富，过上美好生活。

综上所述，笔者认为，解决“三农”问题不是一蹴而就的，在前进的道路上还会遇到很多困难，“三农”问题的确已引起政府和许多人士的忧虑。在全面建设小康社会之际，相信新一届政府有能力解决好这一“揪心”的问题，充分调动起农民的积极性，为农民撑起一方明媚的蓝天。