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第18章 发达国家食品质量安全信息制度与管理(4)

以法国为例,法国的食品安全检验检测体系主要由政府管理机构、地区分支机构和省级分支机构三级监控机构组成。法国农业部在国立农业科学院设有各类研究性专业实验室,并根据实际需要在全国各地设有约25家综合或专业性检测机构。法国消费与竞争稽查局在全境100个省分别设有分局,并根据实际需要在全国各地设有9个直属的综合性和专业性的检验检测机构。分局的监管措施主要是抽样检测、现场查验标签和票据、现场检查等,依据法律法规采取行政处罚措施,严重的可没收产品、查封机构、罚款直至追究刑事责任。以畜禽养殖为例,农业部食品司设有兽医服务与监察大队,负责对地区和省级分支机构的工作进行联络和协调。农业部在全国26个地区和100个省分别设立了兽医服务地和省分局,这些分局负责对食品生产、加工、贮运、销售等各个环节中食品质量安全法律、法规和强制性技术标准、规范等执行情况进行监控。

德国的食品安全检测检验体系由企业食品安全自我检测检验、机构的检测检验和政府的检测检验3个层次构成。企业的自我检测检验有利于从源头上保证食品的安全性,是确保德国食品安全的主要环节。在此基础上,机构和政府的检验检测为企业自我检测提供了政策依据和法律保障,并对其进行了有效的监督和管理,以确保德国食品安全目标的实现。

4.2.3食品安全认证体系

疯牛病(BSE)事件之后,政府、企业和消费者分别从各自的利益出发,更加重视农产品质量的认证问题。除了ISO9000和ISO14000国际标准认证外,欧盟及主要成员国为保证贸易的顺利进行,确立了统一的质量认证(包括农产品),如GAP 体系认证、CE 标志认证、HACCP 体系认证等,以保证消费者的健康、安全。

GAP(良好农业规范)体系认证的核心和实质是农产品规范化管理、标准化生产,以EurepGAP 为典型代表。EurepGAP 体系包括标准体系和认证体系两个部分。EurepGAP 对农产品产地、生产控制、质量安全、环境保护等方面都有明确的规定和要求,主要用于新鲜蔬菜和水果生产控制,对其他农产品亦适用,如谷物、花卉种植和畜禽养殖质量管理。在欧盟内部,除德国及法国外,所有成员国都在全面采纳和推行EurepGAP 体系。

CE 标志认证属于强制性认证标志,是欧盟法律对产品提出的一种强制性要求。1985年欧盟理事会批准实施了《技术协调与标准化新方法》,该指令要求不论是欧盟内部企业生产的产品,还是其他国家生产的产品,要想在欧盟市场上自由流通,就必须加贴“CE”标志,以表明产品符合欧盟《新方法》指令的基本要求。在欧盟市场,没有CE 标志的产品,不得上市销售;已加贴CE 标志进入市场的产品,发现不符合安全要求的,要责令从市场收回;持续违反有关CE标志规定的,将被限制或禁止进入欧盟市场或被迫退出市场。

1989年欧盟理事会对1985年颁布的《新方法》决议作了新的补充,批准了关于《全球合格评定方法》的决定,旨在表明可用更多的方法证明产品符合指令的基本要求,即如果制造商选择了其他生产准则,可通过合格评定形式证明产品符合指定的基本要求,但必须由第三方进行测试或认证。欧盟理事会93/465/EEC《关于合格评定各阶段程序及加贴和使用旨在用于技术协调指令的“CE”合格标志的规则》中,提出了技术协调指令中采用合格评定的指导方针,即合格评定的目标应使政府当局确保投放市场的产品符合指令的基本要求,特别是符合用户及消费者的卫生和安全要求。

在美国食品企业广泛采用HACCP 之后,欧盟各成员国也相继实施了HACCP 体系。欧盟已将HACCP 列入食品法典。欧盟区域内部的食品企业都被要求在1995年12月中旬之前建立起一个有效的HACCP 体系,强制性地在食品工业内部推行HACCP。例如,法国农业部于1995年公布了《直接提供消费者的食品卫生相关法令》、《家禽屠宰场的卫生条件》、《生鲜肉加工、流通的卫生条件》,并积极推动普及HACCP 制度。

4.2.4食品信息可追踪系统

欧盟为应对疯牛病(BSE)问题于1997年开始逐步建立食品信息可追踪系统(Traceability),以此作为监测和控制从食品生产到销售各个环节的管理手段。食品信息可追踪系统作为一种食品质量安全管理的重要手段,可以在食品危害发生之前进行预警,从而降低危害发生的概率。欧盟2000年1月发表了《食品安全白皮书》,形成了一个新的食品安全体系框架。其中提出的一项根本性改革,就是以控制“从农田到餐桌”的全过程为基础,明确所有相关生产经营者的责任。2002年1月,欧盟理事会通过了《关于规定食品法的一般原则和要求,建立欧盟食品安全局及规定食品安全有关程序》的第178/2002号决议,规定从2005年开始在食品、饲料、供食品制造用的家畜以及与食品、饲料制造相关物品的加工、生产和流通的各阶段均应建立起追溯制度来阻止食品链中的欺诈与误导行为。

欧盟的食品信息可追踪系统体系完备、管理科学,主要由以下几大部分组成。

1.检验和注册体系

为了使消费者获得较为完备和清晰的食品信息,在生产源头就有必要对产品原料等相关物品建立起一套有效的检验和注册体系。2000年7月17日,欧洲议会和欧盟理事会为了控制疯牛病(BSE)的蔓延和传播共同制定了(EC)第1760/2000号法规,建立了对牛的验证和注册体系。该体系包括:牛耳标签,电子数据库,动物护照,企业注册。这个体系有利于欧委会和各成员国政府主管部门及时获得有关的信息,对欧盟各国的牛肉生产和消费进行严密的监督和控制。

2.标识体系

食品标签作为食品众多特性(质量标准、营养水平和安全性等)的信息载体,是信息可追踪系统的重要组成部分。该标识体系以欧盟食品标签体系为基础,并针对具体的食品类型制定专门的标识规定。例如,欧盟对牛肉实行了强制性标签标识规定,要求生产经营者在销售和生产的各个环节均需对牛肉加贴标签。标签内容必须包括参考号、屠宰场批准号、切割厂批准号、牛的出生地、饲养地所在国家(包括第三国)以及屠宰地所在国家等强制性信息(周应恒等,2002)。

3.计算机信息管理系统

食品信息的可追踪系统,是利用现代信息管理技术给每件商品标上号码、保存相关的管理记录,从而可以对其各环节进行追踪的系统。计算机信息管理是建立可追踪系统的技术条件。

欧盟于2000年12月到2002年11月期间施行了欧盟水产品追溯计划(Trace Fish)。该计划是由欧盟委员会资助的一项协同工作计划,下属于生命质量与生物资源管理专题。计划研究组由挪威渔业研究所牵头,由来自欧盟及北欧等国家的各个相关领域的企业和机构团体自愿组成,包含捕捞者、养殖者、经销商、IT 业、研究机构、民间团体组织,立法机构以及欧盟委员会等。其主要目标是研究调查水产品的全链可追溯性,建立水产品可追溯体系的执行标准。水产品追溯计划从整个水产品生产流通链的角度出发,分别制定了建立海捕鱼产品和养殖鱼产品可追溯体系的标准细则。2002年11月欧盟出台了《海捕鱼生产流通链信息记录细则》和《养殖鱼生产流通链信息记录细则》两项细则。细则对生产流通链各个环节的参与者,详尽规范了信息范畴,信息的建立、记录与传递方法等标准。在水产品追溯计划中,欧盟要求在水产品供应链上的每一个环节所产生的贸易单元用独特的标识符(ID)进行标识,从而建立起一套从捕捞者(养殖者)开始直至零售商的可追溯性的信息体系(刘俊荣等,2005)。在产品发生安全问题需要追溯时,各个参与者应该保证提供其职责范围的相关信息。2005年1月起,欧盟已对从全球进口的水产品实行“可追溯标签制度”,以保证发生质量问题时能追溯到原产地。

4.2.5信息收集与交流系统

风险信息的收集和分析是欧盟食品质量安全政策必不可少的要素。欧盟委员会是信息收集的主要责任部门,负责收集大量有关食品质量安全事件的信息。其信息的主要来源是公共健康监视与督察网络(特别传染性疾病汇报系统),可传入人体的动物疾病以及化学残留的监控计划,快速反应系统,农业信息系统,环境放射性检测和研究活动以及相关的研究网络。鉴于现行系统的分散性,不利于不同来源信息之间的协调和信息的充分利用,欧盟决定建立一个综合有效的食品质量安全监视和监督系统来统一所有的信息来源。欧盟委员会联合研究中心负责在这方面提供有用的支持。

风险交流是确保消费者获得信息,减少食品质量安全风险的关键因素。

风险交流包括所有利益群体在风险的性质和控制该风险的措施方面的信息交换。欧盟的风险交流主要由欧盟食品安全权威机构和欧盟委员会负责。

权威机构负责向所有利益各方提供其研究信息,包括食品质量安全与营养事件的科学信息或问题、监视和监督结果的相关信息等;面对突发食品事件,欧盟食品安全权威机构将启动快速警示系统,收集、分析和发布相关信息给委员会和成员国,并动员必要的科学资源来提供最佳可能的科学咨询。

欧盟将食品安全管理局实施的环境风险评估、人类与动物健康安全风险评估结果以及其他的一些科学建议向公众公布,并邀请消费者代表或其他感兴趣的组织来观察管理局的一些活动,使公众可以广泛获取该局掌握的文件和信息。欧盟委员会将继续负责风险管理决策的交流。

4.2.6风险信息分析与预警系统

欧盟在食品质量安全方面的信息分析系统包括欧盟基准实验室和各成员国的实验室。由欧盟委员会联合研究中心建立的专门研究动物源性产品的欧盟基准实验室系统将为欧盟委员会和各成员国的实验室提供基准的信息分析支持。

欧盟的食品警示系统包括欧盟食品快速预警体系和不同领域的各类通报系统(人与动物可传染疾病、欧盟边境动物产品阻隔、活畜运输及针对放射性事件的ERUIE 系统等)。欧盟从1996年开始实施“农药残留监测计划”(Residue Monitoring Planning)并采用“预警原则”,从而建立起了食品快速预警系统。预警原则现已成为欧盟食品安全领域的一条重要原则和风险管理的重要措施。预警原则内容包括:一是根据触发因素确定是否采取预警措施;二是决定采取预警措施时,应如何实行。食品快速预警系统是使消费者避开风险的一种安全保障系统。它要求欧盟各个成员国在发现食品不符合安全要求或标示不准确等原因引起的风险时,要将可能发生的风险和问题及时通报欧盟委员会和其他各成员国。

食品快速预警系统由欧盟统一制定实行,由欧盟组织的总风险预警管理系统和各成员国的分系统两大部分组成,其中主要包括了通报制度、通报分级、通报类型、采取的措施、后续反应行动、新闻发布制度以及公司召回制度。实行双向通报制度是欧盟食品快速预警系统运行的重要制度保证。一方面,每个成员国在获得相关的风险信息,并确定可能危及到其他成员国时,必须及时向欧盟委员会和第三方国家进行通报;另一方面,欧盟委员会在对各方信息进行评估后,将风险信息通报各个成员国,并决定是否采取适当的行动以防止危害发生。根据食品风险造成后果的严重性,预警系统分为预警通报和非预警通报两种等级。通报的类型包括初次通报、附加通报、附加信息。针对发布的预警通报,欧盟委员会将在综合考虑有关方面提供的信息的前提下,采取适当的措施。例如,取消生产企业的注册资格或启用新的标准或修改有关法规。

但是,欧盟现行的快速预警体系与其他通报系统、快速信息系统以及第三国的预警系统之间的联系都过于松散,而且各个体系从目标到范围都有差异,故很难使信息得到统一使用。所以,欧盟委员会提出建立一个以目前快速预警体系为基础的综合协调机构,将该警示系统的预警范围扩大到所有食品与饲料,并加强与第三国的信息往来。

4.2.7安全教育和培训

1997年欧盟委员会的民意调查表明食品安全是消费者最关心的问题。

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