西方国家的行政问责制源远流长。深受政治传统熏陶的问责体系，不仅是西方国家建制的重要组成部分，也是经济社会发展的现实需要，折射出行政与政治、政府与社会的关系。发轫于英美的新公共管理运动以管理主义为基本取向，着力于政府角色定位与职能结构调整，在外强调市场和社会力量的充分利用，在内主张政府内部管理体制改革以适应管理的需要，实现政府与市场、政府与社会以及行政与政治关系的变革。由此，西方国家的行政问责体系也随之革新。责任关系都不同程度地发生了变化：
1.设立独立执行机构，契约关系代替隶属关系，强化管理责任执行机构的设立是决策与执行相分离的改革思维的直接反映，目的是提高执行效率，而这直接导致政府内部责任机制的改变。英国是执行机构改革的典型，新西兰、澳大利亚等国家也进行了类似的改革。英国改革的标志是1988年开始实施的“下一步行动方案”，提出设立“执行机构”（executive agency），承担执行政策和提供服务的职能。执行机构负责人对工作的结果承担责任，并因此而被赋予在机构编制、人员录用和工资待遇管理、内部组织结构、财务管理等各方面的自主权。执行机构负责人的选拔采取公开竞争的方式进行，并向企业管理人员开放。上级主管部门对执行机构的管理实施间接的控制，其主要控制工具是政策与资源框架文件（policy and resour ceframe work），确定双方的责任与义务。
从改革的实践意义与效果看，“下一步行动方案”引发的改革直接对部长负责制、政治中立等传统责任机制提出了挑战。在传统的议会主权和部长责任制下，各部部长就政策和部门内部的操作管理向议会承担个人责任，但是让部长为他不能完全掌控的运作管理问题负责是不现实的。而执行机构设立之后，机构负责人对本机构的运营情况承担个人责任，这种责任一方面体现在其与部长之间的框架文件所确定的责任协议上，另一方面则体现为执行机构的负责人被推到了台前，就政策执行和服务管理接受议会的质询。
2.广泛应用绩效评估等技术工具，建立结果导向的责任实现机制绩效评估作为一种问责方式重新兴起是放松管制、权力下放和公共服务社会化的产物。在改革背景下，绩效评估成了一种重要的控制和管理工具，使对政府责任的考量从重程序和投入转向重结果和产出，监督分权化下的项目进展、资源配置与公共服务。
它以政府行为的最终结果是否实现了预期的目标来评判政府工作的成效，根据政府期望达到的成就来重塑计划、预算、管理等各个环节。结果为本的绩效评估是改革政府的管理主义方案中一个特别重要的部分。它形成了一个以结果为中心的循环反馈路径，让政策制定者、公共管理者及其他公职人员把结果作为工作的动因，并辨别和收集政府管理绩效的相关数据和信息。
1993年，美国通过《政府绩效与结果法案》（Government Performance and Result Act），以立法的形式力图使结果导向的绩效评估走向制度化而使其备受瞩目。克林顿政府积极推行以绩效和结果为本的管理模式，让政府官员对结果负责，减少政府层级，以“更灵活、更好、更快、更经济的方式做一切事情”。英国、新西兰、加拿大、澳大利亚、荷兰等国也推行了类似的评估实践。绩效评估的理想状态是测量政府机构希望完成的基本结果，即最终的成就。然而政府目标特点、资源使用条件以及技术可行性制约了结果管理的全面发展，目前它只能应用于某些公共服务领域。而且，政府部门的任务和目标各异，使用绩效评估的目的也存在很大差别。在现实中，各国的评估目的具有混合性和多样性的特点，不仅仅测量结果，还包含对过程、产量和效率的判断。
3.发展绩效审计，绩效导向的预算模式取代投入预算模式审计问责是西方国家传统的问责方式之一，指国家审计机关根据有关法律、法规的授权，独立审核和稽查有关公共管理部门或公共组织的财政、财务收支会计账目，其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督。西方发达国家的审计模式主要有以英美为代表的议会委托型审计制和以法意为代表的法院型审计制。
在新公共管理运动中，预算管理和政府会计一开始就是改革的题中之意。新公共管理主义对投入导向的预算管理进行了深刻的反思，OECD成员国家率先以绩效导向的预算模式取代原有的投入预算模式，在放松投入控制的同时，要求政府和机构将管理的注意力更多地聚焦于活动的产出和结果方面，承担以成果和产出表征的绩效责任。由此，政府审计跨出财务会计的范畴，走进绩效测量的领域，构成了政府绩效评估的一种特殊形式。目前，世界上许多国家都将绩效审计作为政府审计工作重点。
4.创新社会问责方式，增强公共管理和公共服务的回应性社会力量历来是西方国家问责体系的活跃力量，新公共管理运动的顾客导向战略进一步激发了社会对政府管理的监督作用，社会问责不断创新。
社会问责“强调行政部门和其管理者必须对来自外部的重要群体的质询意见给予回应”。世界银行近年来一直将发展社会问责视为改进政府治理的一个重要途径，它希望“通过普通公民或市民社会组织以直接或间接的参与方式来推进行政问责”。
社会问责是对行政政治责任的考量，与其他三种责任关系相比，问责内容庞杂而且不固定，主要是就问责主体质疑或关心的行政事务要求政府及官员给予解答和解决。因此，问责主体与问责对象之间体现的是回应关系。
与传统公民问责的主体相似，公民、社会团体等能够发挥社会影响的利害相关者以及媒体都是社会问责的主体，而他们在政府改革的过程中发挥了新的作用。公民个体的问责呈现出参与式问责的新特点，尤其是在地方政府管理中。社会团体问责行政机构方面，西方也出现了两个新的发展趋势：一是出现了代表公共利益的压力集团，如美国的共同使命团体（commoncause）和顾客运动，公开和出版对政府的抱怨，游说议员和行政机构；欧洲国家建立了很多所谓的“行动组织”或公民自发组织团体，抗议某个独立的决策或政策。二是培育和发展了顾客组织，如美国的维护福利权力组织，在提高养老金和改善养老金计划的执行方面发挥了积极的作用。顾客组织仅仅代表特定公共服务领域的公共利益，但是对政府社会服务的质量和形式产生了较大的影响。
第三节比较与启示
政府权力的扩张和政府影响力的增强使得控制政府的问题越来越重要。西方国家不断完善问责机制，并在公共行政变革的背景下不断拓展新的问责机制，尽管改革也产生了由于公共服务分化和去政治化带来的新的控制难题，也没有很好地解决对机构的控制甚于对个人的控制、对错误行为的问责甚于对不作为行政行为的问责这一现实。回顾西方行政问责的理念变革，梳理纷繁复杂的问责途径，对厘清现阶段我国行政问责制的发展方向和策略选择具有重要意义。
第一，明确行政问责的民主和法治价值是构建问责体系的前提。西方发达国家的行政问责制因政体、国情的差异而各有特色，但其目标和主旨是逐渐建立国家权力，尤其是行政权对人民主权的责任，以权力制约权力、以权利制约权力、以法律规范权力的理念贯穿其中。这不得不归功于宪政制度及建立在其上的责任政府理念，在完善的民主制度背景下，权力的委托-代理关系与责任指向都十分明确，并深深扎根于制度理性之中，不断增强问责体系的程序性和科学性是公共责任体系建设的目标。而在民主法治尚未完善的制度背景下，明确问责制的价值导向则是发挥问责积极作用的前提。正如有学者所言，行政制度意义上的责任政府需要安置在宪法制度意义上的责任政府下，使其朝着民主目标运转。宪法制度意义上的责任政府需要有行政制度意义上的责任政府配套，才能将政府对选民、为选民服务的精神贯彻到行政工作的各个层面和各个环节。当前中国的行政问责制建设迫切需要政治架构和政治文化的支持，这也是其他制度化问责机制发挥作用的前提。
第二，行政问责制是一个包含多种价值取向的复合体。行政问责之所以存在于议会、法院、公民、舆论等多种问责主体和问责方式，是因为在行政过程中不同的参与者及其利益表达对政府行为形成了不同的价值期待。如行政系统内部的问责建立的是上下级之间的服从关系，高效率地完成工作任务是其问责目标；由政党、选民、社会团体、媒体等发起并由议会或法律行为体实施的政治问责，考量的是政府决策及行为是否符合选民的意志及其施政纲领，对外部重要群体的回应性是各类问责主体对政府的要求；法律问责则以审计、行政诉讼等问责机制考问政府依法行政情况及官员违法犯罪行为，建立在法律基础上的义务性是该问责方式强调的价值。如果对上述责任意义作进一步的精确认定，遵守规则程序（controllability）、法律责任（liability）、回应（responsibility）、透明（transparency）等等都是责任的同义词。而事实经验告诉我们，这些不同的价值期待可能彼此冲突，同时满足多种价值需求可能影响组织的绩效。“控制官僚的行为在宪法的角度来看，是一种‘负和游戏’（negative‐sumgame）。一种控制手段所获得的价值、政治利益及制度优势不可避免会损害另两种控制手段的价值、政治利益及制度特权。”因此，不同类型的行政问责效果，需要不同的问责机制予以实现。而不同的问责机制有其特定的适用范围，不能相互替代，更不能期望用一个问责标准实现所有的问责目标，否则政府将面临“多责任混乱症”（multi pleac countabilities disorder）的挑战，不仅发生责任错位，而且会因为想取悦任何人（accountable in everysense）而最终损害组织本身。不过，问责模式的选择在于公共行政变革的政治需要，正如西方国家行政问责理念发展过程所揭示。因此，中国的行政问责制必然是一个庞大的规划体系，而不可能寄希望于一个行政问责法实现所有的价值期待，应该根据政府改革目标和发展阶段特点，为不同的问责对象和政府层次量身订制。
第三，新兴问责机制与传统问责机制紧密衔接、相互配套，方能显示巨大价值。基于公民参与的社会问责是西方社会民主政治发展中的新兴问责机制，相对于其他三个问责机制，社会问责更能折射出民主的光辉。从目前西方的实践来看，社会问责机制正处于发展之中，而且更多的实践来自基层政府的创新或国际组织的推动，缺乏来自更高层次政府的支持，所以依托公民参与的社会问责机制的制度化水平目前处于较低层次状态。而且，实践表明了基层的或者个别的实践面临着在更大范围内“可推广”的挑战。再者，从问责机制的效力分析，问责机制本身的绩效问题可能被社会问责积极的政治意义所掩盖。世界银行专家认为可行的有效问责机制必须包含三个要素：惩罚性（punishment）、回应性（answer ability）和强制性（enforcement）。即问责机制必须包含清晰具体的惩罚措施，问责对象必须对其行为的公正和正确提供必要的信息，问责主体要拥有强制制裁的能力，当问责对象违背其职责和公共利益时，无法逃脱被制裁的结果。然而社会问责机制表现出启动问责和实施惩罚相分离的特点，问责主体和问责对象之间体现的只是“回应”的关系，而缺乏制裁的强制力，即问责主体对行政部门的行为给予对或错的判定，而直接制裁问责对象的权力掌握在行政系统本身或法院。这一方面埋下了社会问责失效的隐患，另一方面则为问责体系构建了强大的预警系统，发现“险情”并予以制止和纠正。问责机制的可行性要素之一是惩罚性，但是，惩罚失职行为的前提是发现失职行为，倘若失职的行为能够隐藏于问责体系之中不被揭露，即使问责机制有巨大的强制性和惩罚性，仍然是低绩效的；倘若失职的行为动机被及时发现，并加以纠正从而避免实际危机后果的产生，即使问责机制没有启动制裁，还是发挥了其应有的功效。社会问责以其广泛的问责主体分布和强大的问责主动性，承担起发现可能的失职行为的重任。社会问责发挥实质性功效，关键在于和问责惩罚机制的紧密衔接。
因此，当前我国行政问责制建设必须创新和继承兼顾，对西方国家涌现的新兴问责方式，在发现其强大的政治功能的同时，也要清醒地认识到与新兴问责机制相配套的传统问责机制的完善，如法律问责。以宪法为核心的法律体系是西方国家监督和制约权力的首要保障，它形成了统一的关于问责标准、问责程序、问责范围、问责主体以及问责救济的问责法律法规，保障各类主体问责政府的权力，保护问责中政府的合理权益，而且，法律制裁和惩罚最终使多元主体发动的问责得以实现。西方国家希望提高公共机构透明度和责任的改革过程，一个普遍的反映是重申原来责任机制的重要性，并且试图恢复它们。因此，我国现阶段的行政问责建设，应该以规范行政内部的问责建设、完善问责的制度结构和法律框架为首要任务。这是问责机制运行的基础，也是问责机制创新的土壤。
