第3章 宜昌市法务网格工程运行机制实证研究(1)

引言

宜昌，古称夷陵（彝陵），因“水至此而夷，山至此而陵”得名，清朝雍正年间改称“宜昌”，意寓“宜于昌盛”，是一个拥有2700多年历史的文明古城。爱国诗人——屈原，民族团结使者——王昭君，近代诗人——杨守敬的故乡都在宜昌。宜昌市现辖五县三市五区和一个国家级高新技术开发区，区域面积2.16万平方公里，全市总人口约415万；其中市中心城区人口共159.80万人，常住人口124.80万人，流动人口约35万人；以汉族、土家族等民族为主。宜昌是湖北省目前唯一的国家卫生城市、国家环保模范城市和全国文明城市，先后还荣获了国家园林城市、国家森林城市、中国优秀旅游城市等称号。宜昌是湖北省仅次于武汉市的“第二大经济体”，2012年全市生产总值达2508.89亿元，同比增长12.6%，总量仅次于武汉，居全省第二位。地方公共财政预算收入153.2亿元，增长34.4%；全市综合实力跃居中西部地区77个同等城市第3位、长江沿线19个同等城市第4位，进入全国百强。在宜昌市委、市政府的领导下，全市深入学习贯彻科学发展观，紧紧围绕省委、省政府“两圈一带”发展战略，团结奋斗、风清气正、求真务实、创新发展，正在加快建设以省域副中心城市、长江中下游区域性中心城市和世界水电旅游名城为标志的现代化特大城市。

宜昌市作为正在加快建设的湖北省域副中心城市、长江中上游区域性中心城市和世界水电旅游名城，紧紧抓住全国社会管理创新综合试点重大机遇，全面系统推进社会管理理念观念、体制机制、方法手段的创新，探索构建了以人为本、网格化管理、信息化支撑、全程化服务的“一本三化”社会管理新体系，全市社会管理创新取得明显成效，中央和省委、省政府领导给予高度肯定，省委、省政府决定在湖北省推广“宜昌经验”。

为了适应宜昌市社会管理工作的需要，实现司法行政职能与宜昌社会管理创新“一本三化”新格局有效对接，宜昌市司法局提出在全市司法行政系统实施法务网格工程。2012年2月22日，司法部部长到湖北调研司法行政系统社会管理创新工作，宜昌市司法局就法务网格工程工作构想向司法部和湖北省司法厅的领导做了专题报告，得到了司法部和省厅的重视和肯定。该工程实施后，建立了以网格为基础的司法行政工作新体系，探索出强化司法行政基层基础工作的新路径，实现了由层级式管理向扁平化、网格化管理，由被动应对到主动出击，由孤军奋战到联合作战“三大转变”，有力提升了司法行政工作服务群众的能力和水平。2013年，湖北省司法厅决定在全省城镇社区全面推广宜昌市“法务网格工程”经验做法。

宜昌市法务网格工程运行一年多以来，取得的成效如何？是否还存在其他问题？其运行依赖的环境是什么？是否存在一些值得改进的地方？该工程的实施对丰富社会管理创新理论有什么样的贡献？诸如前述种种疑问，目前没有人专门就宜昌市法务网格工程进行全面而深入的调查研究，为了对宜昌市法务网格工程的运行状况有一个更全面的了解，对其运行机制有一个客观公正的评价，更好地把握宜昌市法务网格工程的发展方向，也为其他地方在决定推行法务网格工程时提供参考，我们组成了课题组，对宜昌市法务网格工程的运行状况进行了全面深入的调查和研究，试图对宜昌市各区县法务网格工程实施的情况进行梳理，为法务网格工程的下一步发展提供参考意见和建议，对有关理论进行初步的探究，以期吸引更多的人关注法务网格工程。

第一节 宜昌市法务网格工程实施的背景

宜昌市司法行政系统实施“法务网格工程”，是落实全国社会管理创新要求、主动对接宜昌“一本三化”新格局的必然选择，是贯彻湖北省第十次党代会精神、建设法治湖北的具体体现，是强化司法行政基层基础、提升基层构建和谐社会能力的实际行动。

一、宜昌市社会管理创新构建了“一本三化”新格局

2010年以来，宜昌市紧紧抓住全国社会管理创新综合试点机遇，构建了以人为本、网格化管理、信息化支撑、全程化服务的“一本三化”新格局。一是以网格化管理为基础。在每个街道综合设置便民服务中心、综治信访维稳中心、网格管理中心；在每个社区建立便民服务站、综治信访维稳站、网格管理站；把中心城区121个社区划分为1110个网格，每个网格配备一名网格管理员；建立了社区专职工作者、网格管理员、志愿者“三支队伍”。二是以信息化技术为支撑。发挥现代信息技术的作用，构建互联共享的社会管理综合信息平台。网格员每天深入网格采集人口、房屋等基础信息，与全国人口库关联比对，形成人口基本信息，再与部门专业信息比对，集成进入综合信息平台。有关社会管理部门只需键入公民身份证号，立即显示其职业、住址、家庭、劳动保障、社会关系等信息。三是以全程化服务为核心。贯穿常住人口生命周期和流动人口生活周期，跟踪人口变动情况，及时跟进管理、提供服务、化解矛盾。开发矛盾联动化解信息系统，变过去多层次、逐级化解为社区、街道、部门“扁平式”联动化解，真正实现社会矛盾解决在基层、化解在萌芽状态的目标。

2011年11月，中央综治委在宜昌召开全国加强和创新社会管理工作座谈会，总结推广宜昌等全国试点地区的典型经验。湖北省委、省政府也专门作出决定在全省推广“宜昌经验”。2012年2月，司法部部长在湖北调研社会管理创新，听取宜昌市司法局“法务网格工程”前期工作汇报，大力支持、殷切希望宜昌积极推进，创造可资借鉴的成功经验。

二、湖北省第十次党代会提出了建设法治湖北新要求

湖北省第十次党代会提出了建设“五个湖北”的战略部署，法治湖北与富强、创新、文明、幸福湖北，共同构架全省今后五年乃至更长一个时期的经济、政治、社会、文化发展的总体布局，充分体现了湖北省委对法治在构建“战略支点”中的保障和促进作用的高度重视。宜昌市司法行政机关作为全市各级党委、政府领导法治建设的组织、协调、检查、督办工作机构，必须充分发挥职能作用，以实施“法务网格工程”为重要载体，全力推进法治宜昌建设。一是大力传播社会主义法治文化。把法律送到群众身边，就是大力弘扬社会主义法治精神，持之以恒地普及法律知识，牢固树立法律面前人人平等的宪法理念，引导人民群众学法辨是非、知法明荣辱、守法定行止，养成依法维护权益、理性表达诉求、履行法定义务的思维方式和行为习惯。二是大力推动基层民主法治实践。法律服务专业人员指导基层依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，进一步扩大基层群众有序政治参与；健全基层自治组织和民主管理制度，保障基层群众依法行使选举权、知情权、参与权和监督权。三是大力强化群众的法律信仰。通过深入推进“五议五公开”，尊重和保障人民群众的合法权益，完善保障公民权益的体制机制，逐步建立全面合理的利益表达、利益协调机制和社会公平保障体系；建立和完善维权机制，充分发挥基层自治组织和工会、共青团、妇联等人民团体在维权方面的作用，让群众在实际生活中享受法律的实惠、感受法治的力量。

三、宜昌市司法行政系统基层基础工作能力亟待加强

在宜昌市深入推进社会管理创新机制的过程中，宜昌市司法局作为全市社会管理创新的十一个职能部门之一，根据《宜昌市社会服务管理创新综合试点工作实施意见》和宜昌市社会管理创新办公室（以下简称“创新办”）“一对接两跟进”推进会精神，主要工作任务有两项：一是加强刑满释放人员、解教劳教人员和社区服刑人员三类人员的动态监督、管理、服务；二是把司法行政工作职能延伸到社区网格，满足社区居民基本法律事务需求。为贯彻落实《宜昌市社会服务管理创新综合试点工作实施意见》和宜昌市创新办“一对接两跟进”推进会精神，宜昌市司法局于2011年10月27日制定了《宜昌市司法局创新社会管理服务综合试点工作方案》，对宜昌市司法局社会管理创新的工作目标、工作方式、工作网络、工作步骤和组织领导进行了明确，并在宜昌市司法局成立了创新社会管理服务综合试点工作领导小组及办公室。

2012年2月7日至9日，宜昌市司法局基层科到伍家岗、西陵区等地进行专题调研，从调研情况看，宜昌市司法行政机关参与社会管理创新，部分工作职能如法律咨询、法律服务、人民调解已进入社区网格，为群众提供法律帮助，及时化解社会矛盾；把社区矫正人员和刑释解教人员基本信息录入市社会管理综合信息平台，通过网格员入户调查，适时掌握人员动态，预防重新违法犯罪。同时还存在以下不足：

一是系统性不够。在以往的工作实践中，宜昌市司法行政机关参与社会管理创新的组织体系、运行体系和服务体系缺乏统筹规划，司法行政工作职能没有与全市“一本三化”社会管理新体系全面系统融合，特别是在依托宜昌创新建立的“三个中心、三个站、三支队伍”街办、社区、网格基层服务管理平台、构筑司法行政工作服务新体系上，有待进一步完善。

二是整体性不够。司法行政工作点多、线长、面广，各项业务自成体系，关联度比较低。只有整合司法行政职能资源，搭建集成职能要素的平台，推动司法行政各类服务资源在网格这个基本单元上聚集整合，才能充分发挥司法行政整体优势。从实践来看，宜昌市司法行政机关参与社会管理的工作载体比较分散，职能延伸条块结合不够，在整合司法行政职能资源，形成工作合力，整体推进司法行政工作进网格方面，有待进一步提高。

三是规范性不够。通过调研发现，宜昌市司法行政机关参与社会管理的服务内容、服务流程、网格力量配备、工作评价体系没有统一的固化标准，影响了工作效能发挥。全市司法行政工作的规范化建设有待进一步增强。

四是信息化应用不够。社会管理创新需要以现代科技手段为支撑，提高协同能力和调控能力。加强信息化建设是新形势下司法行政机关提升社会管理创新效能的路径之一。实践证明，信息化已经成为社会管理创新的有力“推进器”。当前，宜昌市司法行政系统信息化建设基础设施薄弱、应用水平不高，已成为司法行政加强和创新社会管理的薄弱环节。全市司法行政工作信息化建设和应用有待进一步加强。

五是基层司法行政工作力量严重不足。全市108个司法所中有25个是一人所，达到23%以上。司法所除必须完成乡镇（街道）党委政府安排的中心工作外，还要承担各项业务工作，实属心有余而力不足。

六是基层司法行政工作保障有待提高。宜昌市司法行政机关从2006年开始全面承接社区矫正工作，管理的社区矫正对象逐年增加，现在全市社区服刑矫正的罪犯已达到2000多人。如宜昌市夷陵区司法局和所辖司法所在岗干警一共只有46人，其中司法所30人，加上区财政统一聘用的社区矫正社会工作者14名，44人要管理正在社区服刑的罪犯达329人，跟踪安置帮教刑满释放和解除劳教人员760人，而相应经费没有同比例增长，各项保障跟不上迅猛增加的实际任务需要，推进工作难度仍然很大。

社会管理创新的出发点和落脚点是以人为本，加强对人的生命周期和生活周期的管理服务，基础保障是法律和规则，终极目标是树立法律信仰和法律权威，全社会做到依法决策、依法行政、依法办事；法制宣传、法律服务和法律保障等法务工作在其中发挥着治本意义的重要作用。宜昌市司法局为充分发挥法律在社会管理创新中的基础性作用，深入贯彻湖北省第十次党代会精神，加快建设法治宜昌，发挥司法行政工作职能特点和优势，主动适应宜昌社会管理创新“一本三化”新格局，大胆提出实施“法务网格工程”新思路，统筹协调系统内外人力和法律智力资源，把以往各自为政开展的人民调解、法律服务、社区矫正安置帮教、法制宣传等司法行政工作整体以“四进网格”的方式下沉，与“一本三化”有效对接，跟进管理，跟进服务，深度参与全市社会管理创新，真正落实基层司法行政工作各项任务，全力构建法治、和谐、稳定、文明社区，促进全市社会管理水平沿着法治轨道迈上新台阶。