保证学校在地震中的安全制度建设，成为保证学校、学生安全的探索方向。汶川大地震以后，国外的一些分析研究经验和我国专家学者的研究成果，受到了人们的肯定和推崇。
§§§第一节我国地震安全制度
人类对于安全的追求是从来不曾停息过的，我国古代就已经有了地震安全有关的抗震救灾制度存在。而在当代，尤其是汶川地震发生以后，我国的地震安全制度步入了快速发展的轨道，形成了比较系统的保证学校安全在内的安全保障体系。
一、我国古代的地震救灾制度古人虽然不了解地震的真相，对地震的认识笼罩在阴阳五行、天人感应等学说中，也没有有效的预测系统，但他们针对地震早已建立了一套及时的救灾制度。发展到清朝，这套救灾制度已经成为一个环环相扣的系统，几乎涵盖了救灾工作的各个方面，具有现代救灾工作的雏形。
1．救灾抚恤
古时救灾主要有报告灾情、统计受灾范围和受灾人口、赈灾3个步骤。
首先是报告灾情。以清朝为例，清朝按灾害造成的损失和影响，把灾情分为10个等级，1级最轻，10级最严重。一旦某地出现了灾情，县官要迅速将受灾程度和日期报给府台道台，由他们报告督抚，再由督抚上报户部。如果灾情还有后续发展，也要及时向上级更新信息，但时限上可以有所放宽。
第二步是统计受灾范围和受灾人口。清朝规定，灾害发生地的督抚一面向户部报告情况，一面要组织一个勘灾小组。勘灾小组的成员主要是当地的知府、同知、通判和受灾地县令，任务是亲自赶赴受灾地视察灾情，并且为灾情造册。法律要求他们在核实受灾人户时，必须亲自上门落实情况，区分应当赈济的受灾户和受影响较小的灾民，特别要注明那些极度窘困的受灾户，以便为日后赈济时能够区别对待。
第三步是赈灾。古代的赈灾措施不尽相同，最常见的抚恤措施是减免受灾地区的徭役、赋税。有的皇帝也直接赐钱，比如汉宣帝时关东49镇同日地震，6000多人丧生，宣帝下令赐给死者棺木钱；顺帝时京师和汉阳发生大地震，顺帝赐给7岁以上的灾民每人2000钱。皇帝下诏赐物也很常见，比如唐高宗时河东地震压死5000余人，高宗赐给每个死者3匹绢作为丧葬费用。另外，还有皇帝派遣医疗队伍前往灾区救治，比如北魏世宗时肆州地震死伤众多，世宗派遣了一支由太医和跌打医生组成的队伍，携带药品赶赴灾区参加治疗。
2．严惩渎职
古人对地震灾害非常重视。可以说，救灾过程的每一个步骤都有相应的处罚（以清朝为例）。
在报灾阶段，凡是出现隐瞒灾情不报的情况，该省督抚罚俸一年；不及时报告灾情的，晚半个月以内要罚1个月工资；晚1~3个月的要降一级；延误上报超过3个月的就要被革职。
在勘灾阶段，谎报灾情、任意增减受灾等级的官员，革职处理；不是故意谎报，但仍然弄错了受灾等级的官员，要降三级。
勘灾阶段是贪官污吏最容易钻空子的阶段，因此法律对这一阶段的渎职行为给予严厉处罚。首先，负责到地方勘验灾情的官员，一切费用由国家支付，不得在地方上压榨，如有受贿、索贿行为，按照贪赃枉法罪论处。其次，官吏如有不亲自勘验、敷衍了事串通胥吏蒙混的行为，要处以杖责一百，之后罢职不再续用。最后，为了防止负责勘灾的官员、胥吏从中揩油，法律规定这些官员承担连带责任，如果胥吏徇私舞弊州县官没有发现，那么州县官要被降一级或者两级调用；如果州县官明知属下舞弊而睁一只眼闭一只眼，则要被革职。同样，州县官中饱私囊而督抚没有发现，那么督抚要被降三级调用。下级舞弊情况特别严重而督抚没有发现的，还有可能被革职。
可见，古代人们虽未对地震有一个科学客观的认识，但却能充分发挥主观能动性，积极应对，在政府的领导下，采取各种有效措施开展救灾活动，并明文规定了各级官员的救灾职责和救灾款项的使用。这些都充分体现了古代社会的人文关怀以及古人不惧自然灾害，积极自救和重建的精神。
二、我国现行的地震救灾制度及法律规定《中华人民共和国防震减灾法》根据防震减灾工作方针和防震减灾基本法律原则的精神，围绕着防震减灾工作和活动中已经形成制度的一些比较成功的经验和做法，设定了一系列法律规范。这些防震减灾的基本法律制度是以防震减灾工作和活动的客观性和科学性为基础的。为了保证这些基本法律制度得到实现，防震减灾法确立了政府部门和社会公众在实现这些基本法律制度方面应当承担的职责和义务。
防震减灾法主要确立了地震重点监视防御区制度、地震预报统一发布制度、地震安全性评价制度、地震灾害保险制度、破坏性地震应急预案制定和备案制度、震情和灾情速报和公告制度、地震灾害调查评估制度、紧急应急措施制度和紧急征用制度等等。
1．地震重点监视防御区制度
防震减灾法在第十一条、第二十条和第二十四条对地震重点监视防御区的确定权限、程序，地震重点监视防御区在防震减灾中的主要任务作了明确规定，包括加强地震监测预报工作，对建筑物、构筑物采取必要的抗震加固措施，抗震救灾资金和物资的储备等。这些规定目的在于体现“突出重点、兼顾一般”的原则，将地震重点监视防御区的防震减灾工作和活动作为我国防震减灾工作和活动的重点予以高度重视。
2．地震预报统一发布制度
防震减灾法在第十六条规定了地震预报实行统一发布制度，建立这一制度的目的一是加强发布地震预报的权威性，为防震减灾服务；二是可以防止地震谣言的肆意传播，避免不实的地震发生信息的传播给正常社会秩序造成混乱。
3．地震安全性评价制度
地震安全性评价是对工程场地所进行的地震烈度复核、地震危险性分析、设计地震动参数确定、地震小区划、场址及周围地震地质稳定性评价、场地震害预测等工作，是工程性抗震设防措施的重要内容。防震减灾法对重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程、核电站和核设施建设工程等要求必须进行地震安全性评价，并根据经过审定的地震安全性评价结果，确定抗震设防要求，进行抗震设防。第十八条第一款规定，由国务院地震行政主管部门负责对地震安全性评价结果的审定工作。这是防震减灾法对上述重要建设工程的抗震设防所提出的特殊要求，目的在于确保重要建设工程的抗御地震灾害的能力。
4．地震灾害保险制度
地震灾害的成灾面和成灾数量巨大，一旦成灾，人民生命和财产会受到严重损失。为了增强公民在震后的自救能力，防震减灾法在第二十五条规定：“国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险”。从法律上确立了国家发展地震灾害保险的政策。
5．破坏性地震应急预案制定和备案制度
防震减灾法第二十六条规定，应该制定“国家破坏性地震应急预案”、“国务院有关部门的破坏性地震应急预案”、“县级以上行政区域的破坏性地震应急预案”，并明确预案应包括的主要内容、制定权限、批准和备案程序等。建立这一制度的目的是，确保政府和社会能高效、有序地做好地震应急抢险救灾工作，防止次生灾害的发生或者扩大，迅速恢复社会正常生产和生活秩序，最大限度地减少地震灾害造成的人员伤亡和减轻经济损失。
6．震情和灾情速报和公告制度
震情和灾情是地震应急和震后救灾中，政府有关职能部门采取各种应急和救灾措施以及组织社会公众参与应急和救灾活动的依据，因此，能否及时、准确地掌握震情和灾情事关地震应急和地震救灾的效率。防震减灾法第三十一条第一款对于震情和灾情的报告制度以及向社会发布制度作了明确地规定，这就为地震应急和地震救灾提供了最基本的决策信息依据。
7．地震灾害调查评估制度
地震灾害损失的实际情况对于地震灾区的震后救灾和重建具有重要的指导作用。因此，地震灾害损失的结果必须由权威的政府部门作出评估。否则，对于地震灾区的救援措施就可能发生各种矛盾和问题。防震减灾法第三十一条第二款确定了地震灾害调查评估只能由国务院地震行政主管部门或者地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府负责管理地震工作的部门或者机构进行。这一规定，从制度上保证了地震灾害损失结果评估的客观性、科学性和权威性，避免了盲目评估、重复评估以及不真实评估给地震救灾与重建工作造成的混乱和麻烦。
8．紧急应急措施制度
地震应急的紧迫性和集中性要求政府在地震应急时期必须具有高度集中的行政管理权力，这种高度集中的紧急行政权力是以限制公民的权利和要求公民承担义务为前提的。所以，地震应急时期政府所行使的紧急行政权力既要有助于应急和救灾的需要，同时又要符合依法治国的要求。防震减灾法第三十二条肯定了紧急应急措施制度的合法性，并对政府可以行使的紧急行政权力作了法律上的明确规定。
9．紧急征用制度
征用制度是国家行政机关对于行政管理相对人员采取的一种行政措施，它是为了保证某种公益目的或者是行政管理目标的实现，由国家行政机关对行政管理相对人员实施的，提供自己的物资为国家行政机关使用的行政措施。在地震应急时期，因应急和救灾之需，人民政府可以征用行政管理相对人员的物资，这是符合征用制度实施的法定条件的。防震减灾法第三十八条肯定了地震救灾需要作为实施行政征用制度的一个法定条件，并且还规定了相应的征用补偿制度，既保证了人民政府有效地组织社会力量参与救灾，又较好地保证了行政管理相对人员的合法权益。
防震减灾法所确立的上述几项基本法律制度，是防震减灾工作和活动的基础和核心内容，也是制定相关防震减灾法规、规章的前提，防震减灾法律体系正是建立上述各项基本法律制度之上来为防震减灾工作和活动的规范化和制度化服务的。
§§§第二节地震安全制度建设探索
尽管作为自然灾害的地震难以避免，但如果有一整套完善和具有弹性的救援体系，救援工作快速及时，救援组织合理有序，救援方式和救援手段相对科学，便可以减少无谓的财产损失，及时挽救更多的生命。“制度”这一概念既具体又抽象，它的规则制定，源于现实的需要，又以高出现频率的标准对现实行为起着约束和指导作用。汶川大地震使我们重新开始关注地震安全制度，进一步对地震安全制度的制定进行反思和探索。
一、以国家行政组织和动员模式为主进行地震减灾干预在重大自然灾害发生时，应该以国家行政组织和动员模式为主进行减灾干预。此次汶川大地震后，党中央、国务院高度重视，胡锦涛总书记、温家宝总理亲临一线指挥，积极动员和组织人员参与抗灾救灾，身体力行地履行科学发展和以人为本的国家责任，赢得了全国人民和国际社会的好评，为取得抗击地震灾害的胜利奠定了坚实的基础。
从世界各国的经验看，重大自然灾害都应以国家组织和动员模式为主。这是因为，地方政府经济力量薄弱，行政动员范围有限，难以独立支撑起紧急救援的任务；而社会组织、非政府组织和各类民间组织力量过于分散，难以及时、快速和规模化地对自然灾害加以干预。因而，不断完善以中央政府为主以地方政府与社会组织为辅助、以国内救援为主并吸纳国际友好协助的灾害救援体系，是对重大自然灾害有效干预的前提。
要在以国家为主体的基础上，应该通过体制和机制方面的改革，进一步完善社会救援制度。在我国，援助责任分散在规划部门、扶贫、民政等多个部门，进行救灾援助与发展援助时，由于力量过于分散，且缺乏一个组织、协调与责任部门，救援组织活动往往效率不高。应通过此次地震救灾活动的组织，进一步完善救灾制度，结合国家进行的大部门体制改革，把包括发展援助、灾害援助等形式的援助功能加以整合，提高政府对重大灾害的干预效率。
1．探索纵向救援与横向救援相结合的地震救援体系
要通过救灾活动的组织，探索构建以中央政府为主导，纵向救援与横向救援相结合的救援体系。纵向救援是依赖于垂直管理模式进行的救援组织系统。在我国，由于分税制后财政资源配置重心上移，中央政府组织与干预经济社会活动的能力增强，在援助方面的纵向干预强度也应有所增加。而铁路、民航、电信、社会保障等许多系统也都是纵向管理的，在救灾中也需要这类部门加以配合。人民军队和警察的组织管理方式也是纵向为主的，组织纪律性严密，数量庞大，训练有素，在和平时期进行重大灾害救援义不容辞。在规模化集结、快速部署和投放、抢险工程施工、人员与物资输送等方面，军人与警察都具有其他组织所不具备的优势。
