第一篇通过对统筹城乡发展一般理论的探讨，形成了统筹城乡发展理论与方法的系统框架，建立起了全书的分析基础。第一章首先讨论了统筹城乡发展理论的提出，这是全书进一步探讨的出发点，也提出了围绕这一理论将深刻触及的理论课题。第二章明确了政府作为统筹主体的职能，这是统筹城乡发展的大前提。第三章讨论了统筹城乡发展的基本思路，包括目标与任务的确定、统筹发展的根本途径和基本手段，这些是实施统筹发展要解决的三个基本问题。第四、五、六章着重讨论了产业发展，分别阐述了农业、工业和服务业统筹发展的任务与路径，这是统筹城乡发展的关键。第七章主要从体制角度，探讨了统筹城乡公共事业主要是农村公共事业的发展问题，这是统筹城乡发展的基础、保障和重要组成部分。
1.1全面建设小康社会与城乡差距
1.1.1全面建设小康社会所面临的首要矛盾
1978年，我国确定将工作重点正式转移到社会主义现代化建设上来。1980年后，我国逐步确立了现代化建设“三步走”的战略，即：第一步，从1981年到1990年，国民生产总值翻一番，实现温饱；第二步，从1991年到20世纪末，再翻一番，达到小康；第三步，到21世纪中叶，再翻两番，达到中等发达国家水平。到2000年，我国GDP总量上升到89403亿元人民币，人均7078元人民币，达到了860美元，顺利实现了现代化建设“三步走”战略的第二步目标，初步进入了小康社会。在初步小康到21世纪中叶基本实现现代化之间，2002年我国又及时提出要全面建设小康社会的阶段目标。到2005年“十五”期末，我国经济社会发展进入全面建设小康社会的关键时期。
在全面建设小康社会的这个关键时期，一方面，经济社会快速发展，奠定了进一步持续发展的有利条件；另一方面，又凸显出了若干亟待解决的矛盾和问题。这些矛盾和问题主要是：“我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力还不发达，城乡区域发展不平衡；粗放型经济增长方式没有根本转变，经济结构不够合理，自主创新能力不强，经济社会发展与资源环境的矛盾日益突出；解决‘三农’问题的任务相当艰巨；就业压力依然较大，收入分配中的矛盾较多；影响发展的体制机制问题亟待解决，处理好社会利益关系的难度加大。”
这些矛盾和发展所取得的巨大成就集中表明，我国经济社会发展已处在一个重要的关口，一个重要的转折时期，也面临着两种可能的前途：一种是举措得当，经济社会快速增长，顺利实现全面小康社会目标；一种是举措失当而严重受挫。世界范围内，这两种情形的国家都不乏其例。如何解决人均GDP超过1000美元后至3000美元阶段的矛盾和问题，已成为我国实现现代化所要解决的一道难题。
而摆在这道难题第一位的，就是城乡差距问题，即城乡发展不平衡的矛盾。这是我国现代化建设进入全面建设小康社会时期所面临的最突出的矛盾，是关系我国现代化前途的首要问题。
1.1.2我国城乡差距的主要表现
1.1.2.1城乡居民的收入差距
收入差距是城乡差距最集中的反映。数据表明，这个差距自改革开放以来，总体上呈不断扩大趋势。按收入比率计算，1978年城乡居民收入比为2.36：1，1985年曾降到最低点1.85：1，之后一直上升到2003年达到3.23：1，如果考虑到计算应以是否务农而不是以农村户籍来统计农户收入，考虑到农民还必须支付城市居民一般所不用支付的生产资料费用，再加上城市居民还享有工资收入以外的住房、医疗、价格等补贴和实物福利，现阶段城乡居民实际收入比率估计已扩大到5：1甚至6：1。这一比例已大大超过了国际社会公认的1.5～2：1的城乡差距水平，而且按国际劳工组织1995年对36个国家的调查，城乡差距超过2：1的国家只有3个，这表明我国已处在了差距大国的前列。
按照收入绝对差计算，差距就更加直接和明显。1978年，我国城乡居民收入差距为210元。而到了2003年，城镇居民人均可支配收入8472元，农民人均纯收入2622元，两者的差距竟高达5850元，是1978年的28倍。
按收入增长率计算，自20世纪90年代以来，城镇居民收入增速绝大多数年份高于农村居民。其中，1997年至2003年的7年中，农民人均纯收入只增加了549.5元，年均增长率不到4%，仅为城镇居民年均增速的50%。
如果考虑到城乡高低收入人群之间的对比，则差距更为严重。城市的20%最高收入人群和农村的20%最低收入人群的收入差距，已从20世纪90年代的4.5：1扩大到了如今的12.66：1甚至更大。
1.1.2.2城乡居民消费的差距
在计划经济时期，城乡居民人均消费比率（农民消费为1）在2.5左右。在改革开放以后的20多年中，这一比率一直呈上升趋势，现阶段达到了3.53，即大约3.5个农民的消费水平之和等于一个城镇居民的消费水平。从消费结构来看，1978年，城乡居民的恩格尔系数分别为57.5%和67.7%，两者相差10.2个百分点。到2003年，城乡居民的恩格尔系数虽然分别下降到37.1%和45.6%，两者仍相差8.5个百分点。无论是生活消费品还是耐用消费品，城乡之间在档次和质量上都存在显著差距，当城镇居民目前已逐步转向住房、汽车、家用数码、旅游等热点消费的升级阶段时，农村居民才处于彩电、洗衣机、电话、冰箱等大众化耐用消费品有待普及的阶段。从消费品零售总额来看，现阶段农村零售额在社会零售总额中所占比重较低，占总人口70%的农村居民在消费市场所占份额大体只有35%～40%左右。
1.1.2.3城乡投入与建设的差距
长期以来，国民收入再分配格局是“重城轻乡”。国家财政用于农业的支出在1978年占财政支出的13.4%，以后逐年下降，1990年降到10%，2001年降到7.7%。2003年，全国全社会固定资产投资5.5万亿元，其中用于第一产业的投资仅占2.1%。1998年，农业直接使用的国债资金只占了国债总数的1%。在重要的教育投入上，城市义务教育有财政保障，而农村义务教育却并不义务，据2001年国务院发展研究中心的调查，农村义务教育经费9%左右由县级财政负担，省财政负责11%，中央财政只负担2%，78%的负担则由乡镇而实际上是以农民掏钱“义务办教育”为主。
由于对农业、农村的多取少予，农村交通、邮电、饮用水、用电、清洁能源使用等基础设施建设相对城市大大落后。农村自来水普及率约为20%左右，电话普及率只相当于城市20世纪八九十年代的水平，污水排放和垃圾处理设施缺乏，改水、改厨、改厕等民生问题突出。据对四川农村的调查，到2003年，全省还有5475个即占总数10%的行政村未通公路，1万余个即占总数18.5%的行政村不通电话，不少乡村仍然是“交通靠走，传话靠吼”，农村尤其是集镇的环境保护与治理普遍很差。
由于再分配失衡和体制障碍较多的原因，城乡城市化建设差距较大，大中小城市和小城镇发展不协调。2003年，全国城市数量达到666个，建制镇20000多个，其中，中心城市尤其是大都市和政治中心城市由于是投资重点而具有无限扩大趋势，而处于城乡结合部的县城镇和农村小城镇大多数却发展缓慢。虽然目前我国的城市化率总体上升到了40%，但县、乡（镇）级的城市化率仍然较低，使得劳动力尤其是农村剩余劳动力出现向大城市单向流动趋势，严重影响了我国城市化水平的进一步提高。
1.1.2.4城乡社会事业发展的差距
农村的社会事业与城市相比，存在十分悬殊的差别，而且这种差别还远远大于城乡经济方面的差距。教育落后既是城乡差距的表现，又是农村落后的重要根源。据2000年第五次全国人口普查统计，农村人口小学文化程度占42.8%，15岁以上文盲率为8.3%，分别高于城市23.8%和4.0%的水平；农村人口初中及以上文化程度占39.1%，远低于城市65.4%的水平；农村人口主要由受过小学和初中教育的群体构成，城市人口主要由受过高中及其以上教育的群体构成。在教育资源分布上，城乡存在严重失衡，无论是学校数量、校舍、设备、师资，还是特色教育和现代化教学，城乡差距几近两重天地。
卫生方面，全国占人口70%的农村人口只享有20%的卫生资源，占总人口30%的城市人口则享有80%的卫生资源，而且城乡之间在医院数量、医疗设备、医生素质等方面不可比较，多数农民处于缺医少药、看不起病的困难境地。据四川一项调研资料显示，2003年全省城市每万人拥有卫生技术人员45人，农村仅为17人；城市每万人病床数为42张，农村仅为14张，城乡差距十分显著。
文化体育方面，城市居民拥有几乎全部的文化设施、相关的资源和越来越丰富的文化生活，而农村多数乡镇基本上没有文化设施，农民文化生活十分匮乏。如四川5053个乡镇，仅有3392个乡镇建有名义上的宣传文化中心，且相当比例的活动中心均是有牌子无阵地、有馆舍无设备。至于体育资源，全国基本都集中在大中城市以及县城镇，广大农村除了因陋就简的设施外别无所有。
1.1.2.5城乡社会保障的差距
目前，我国农村绝大多数地区只有传统的“五保”供养制度，少数地区开始探索建立医疗保险制度和养老保险制度，农村社会保障覆盖率只有3%，人均社会保险费的城乡比例达到24：1，87%的农民完全依靠自费医疗，受到最基本医疗保障的农民仅占12.56%。而在城市，以失业、医疗、养老、工伤、生育保险以及城市居民最低生活保障为主要内容的社会保障体系已经基本建立，并且已基本实现全面覆盖。城乡之间的社会保障，明显厚此薄彼和不公平。
1.2城乡差距的根源
1.2.1城乡差距的直接原因
城乡差距，集中反映在农民收入低、增收难上。研究城乡差距的根源，重要的就是要研究农民收入低、增收难的根源。从直接的原因分析，我国农民人多地少，经营规模小，农业劳动生产率低，是明显的症结之所在。目前，我国人均耕地仅有1.43亩，不到世界人均水平的40%，其中优质耕地只占了全国耕地的1/3。农业经营上，实行以农户家庭为基本生产作业单位的小规模生产经营方式，而且与市场基本脱节。虽然近年来农业技术有一定的进步，土地产出率明显提高，但农业劳动生产率的提高仍大大落后于非农产业劳动生产率，如农业与非农业人均创造的GDP比较，已由1990年的1：3.9扩大到了2001年的1：5.2。由于这些原因，直接造成了农业和农民的产出低下和收入低下。据统计，20世纪90年代中期，农民人均纯收入增长中家庭农业经营纯收入占65%左右，此后所占份额不断下降，并在1998年至2000年中呈负数增长，2000年甚至达到-50%增长，到2002年，家庭农业经营纯收入仅占农民人均纯收入增加额的20%左右。农民收入增长的主要来源转而依靠非农产业和进城务工的收入，其工资性收入对农民增收的贡献率已达到80%左右。
但是，进一步考察会发现，上述直接原因的背后其实还存在着更深层次的原因。因为，农民人多地少，必然应有部分人转移到非农产业去而完全脱离农业。小规模经营，也可以通过投资改变农业生产环境条件，并转变生产作业方式、经营方式和生产组织形式，实行规模经营。提高农业劳动生产率，缩小与非农产业劳动生产率的差距，也必然要求提高农业技术构成和农业资本有机构成，改善农业基础设施条件，提高农民文化科技素质等等。但是，长期以来，我们却没有解决或没有较好地解决这些问题。那么，究竟是什么原因在阻碍这些问题的解决呢？围绕着这个深层次的原因，理论界进行了各种各样的探讨。
1.2.2城乡生产要素配置失衡
1.2.2.1关键在于发展战略失衡
从历史上来看，我国过去长期实行的经济发展方针或发展战略的选择，对城乡差距扩大造成了主导性影响。新中国建立初期，为了在一个落后的农业国快速推进工业化，我国确定并长期实行了优先发展重工业的战略，同时采取了严格的城乡差别政策和城乡分别管理。这个“重工轻农”、“重城轻乡”的战略选择和政策取向，虽然以较快速度和较短时间建立起了我国独立自主所需的物质技术条件，但客观上也使得城乡差距不断扩大。因为，这种战略是一种赶超型战略，它在使经济资源大量向城市重化工业集中的同时，农产品价格则人为地被压低，由此导致了城乡收入差距的扩大（陆铭，2003）。可以说，这种战略选择就是我国20多年来城乡差距不断扩大的关键之所在（林毅夫等，2003）。
