第十四节 低薪制下官员的活法
明清的穷京官
清朝道光二十一年（一八四一年）十二月二十一日，三十一岁的翰林院检讨（从七品，大约相当现在国务院部委的副处级）曾国藩在给父母的一封家书中写道：
男今年过年，除用去会馆房租六十千外，又借银五十两，前日冀望外间或有炭资之赠，今冬乃绝无此项，闻今年家中可尽完旧债，是男在外有负累，而家无负累，此最可喜之事。
一位翰林院庶吉士出身的七品官，靠租房子栖身，还要借钱才能过年。从曾国藩这段话里可以看出，清代官员的俸禄是很低的（明朝亦如此）。据《大清会典事例》记载：“正从七品俸银四十五两，米四十五斛。”一斛为十斗米，大约接近三十斤米。光凭俸禄，在北京生活，清苦程度可想而知。
世上纯粹为理想生活的人不能说没有，但很少。绝大多数人是肉身凡胎，要满足吃喝拉撒睡的欲望，要供养父母养育儿女，对物质一定会有最起码的要求，后来被誉为“完人”的曾国藩也是如此。那么，明清时期，俸禄很低的官员靠什么支撑着度过清贫的日子？为什么还有那么多人对做官趋之若鹜，做着“朝为田舍郎，暮登天子堂”的梦呢？
显然，如果仅仅靠这种不合常理的低工资，不会有那么多精英挤破脑袋进入官场。考诸明清两代，朝廷明文规定的俸禄，对多数官员来说，不是主要的吸引力。对无数士子来说，做官的吸引力在哪儿呢？
根据马斯洛需求层次理论分析，人投身一项职业，首先追求两个低层次需求得到满足：即生理上的需求（饮食男女）和安全上的需求。对清朝的官员来说，如果到外地当七品的知县和八品的县丞，一家的衣食住行不成问题，尤其是被称为“百里侯”的知县，有各种灰色收入。清雍正年间火耗归公，施行养廉银制度，一个知县的养廉银根据其所在地方的贫富程度，大约在四百两到两千二百两之间，这当然是一笔巨款。即使如此，县太爷仍然还可以通过收礼等方式敛财。
小京官没有养廉银，也没有下属孝敬——做到郎中、员外郎（司长、副司长）掌握了相当的权力，当然就不是穷京官了，他们便有了收钱的路子。比如曾国藩在家书中所言的“炭资”，即京外有实权的官员进京给京官所送的“炭敬”“冰敬”（以“取暖费”和“防暑降温费”的名义送礼）。当然一个小京官所处的位置不一样，收到的红包丰厚程度差别甚大。曾国藩这一年毫无“炭资之赠”，大概和他供职于翰林院这个清水衙门有关，如果他当时在吏部、户部或兵部做个小官，情形就大不一样了。除外官孝敬外，还有本省籍“土豪”捐官的“印结费”。有钱人进京捐个官，需要同省籍的京官具结作保——保证此人政治可靠，得花一大笔钱让大伙盖章后再分配，这实质上是一种“投名状”或同省籍官员圈子“入场券”。如果京官是广东、江苏、福建、浙江这些富省籍，本省人捐官者多，那么分润的机会也多；而曾国藩很不幸是湘籍，这个省经济不发达，在道光年间捐官的人少。
官员为什么能忍受“穷”？
不管怎么样，小京官虽穷，日子还是能过下去的。即便是借钱过日子，也有商人愿意借给他们，为啥？图日后的回报。所以小京官哭穷，多半是哭给朝廷和有实权的京官看的。事实上没几个通过正途（进士、举人出身）出身的京官主动辞职回家种田的。
小京官能忍受一时的清贫，还有一个更重要的原因，乃是他们在购买一种“期权”，即自己这只“股票”价格上涨的空间很大。尤其是翰林院出身的人，他们一外放，则是同知（正五品，知府的副职）这样的官职；在朝廷部、院升迁，也很容易做到司官和堂官。以曾国藩为例，道光二十一年还要借钱过年，道光二十三年升任从五品的翰林院侍讲，当年任四川乡试正主考官——这是个肥差，不但风光，能收一批门生，地方政府还有几千两银子的“程仪”赠送。道光二十五年即升任从四品的翰林院侍讲学士（与知府平级）。
官员实现了生理需求和安全需求后，也会追求情感的归属、被人尊重和自我实现。儒家教育也相当重视这三个层次，所谓“为天地立心，为生民立命，为万世开太平”，便是自我实现的最高层次。应当说，以中国传统的价值观衡量，曾国藩最后实现了马斯洛所说的高层次的需求，为当世也为后世敬仰。但若前两个基本的需求不能实现，曾国藩怎么可能实现更高层次的追求？
清帝国的官员尽管俸禄不高，但毕竟朝廷为之按时支出工资。除官员外，整个帝国从中央各机构到地方州、县衙门，还有数量庞大的胥吏。清朝官和吏殊途，吏几乎不可能成为有编制的官员，更别说往上升官的空间了。这些胥吏不入流品，也没有秩禄，也就是今天所说的“临时工”。朝廷六部的日常运转和地方政府的征税及治安，离开这些“临时工”，几乎会停摆。晚清做过首任驻外公使的郭嵩焘曾言：“汉唐以来，虽号为君主，然权力实不足，不能不有所分寄。故西汉与宰相外戚共天下，东汉与太监名士共天下，唐与后妃藩镇共天下，北宋与奸臣共天下，南宋与外国共天下，元与奸臣番僧共天下，明与宰相太监共天下，本朝则与胥吏共天下耳。”朝廷不给他们名分（胥吏的政治地位很低），也不给工资，他们图什么？还不是图替官府办事，借用官府给的“合法伤害权”来敲诈百姓以自肥？皇帝雇官员替他治理天下，官员则雇胥吏和师爷替自己干活。一个衙门雇多少胥吏，给他们的待遇如何，没一定之规，完全靠衙门和胥吏的“自筹”能力。
粗放型管理官员的现实原因
帝制时代，理论上说是“主权在君”，士人“学成文武艺，货与帝王家”，当官的是为皇帝打工，皇帝是他们的大雇主。因此，施行什么样的薪酬制度，主要取决于皇帝的判断。明清两朝都是“低薪制”，但明清两代皇帝显然不是以为读书做官的人是“全心全意为朝廷服务”“吃的是草挤出来是奶”。清朝多数皇帝深谙世情，他们当然知道做官的一定有所图。他们也明白自己给官员的那点俸禄不足以让官员及其家人过上富足而有尊严的生活，那么他们必须默许官员另外的生财之道。
允许一定程度的灰色收入甚至贪污，是皇帝给官员心照不宣的报酬。同理，皇帝知道手下的官员，离开胥吏没法做事，对胥吏盘剥百姓的情形，皇帝也是很清楚的。但是，在传统的农业帝国，生产力不发达，人口流动和信息传播远不如现在，帝国不可能也没必要对所有为官府服务的人进行精细化管理，那么只能对官员和胥吏进行一种粗放型的管理。给官员的俸禄较低，但默许官员有别的生财方式；允许官员自主雇佣胥吏，但朝廷不负责他们的薪水，由雇佣者和被雇佣者自己想办法。其中弊端皇帝未尝不知，但在那种政治体制下，确实想不出更好的办法。同时，皇帝用帝国的监察和惩贪体系来威慑官吏不要太过分，防止激起民变危害江山社稷。但一定程度地贪墨和贪墨过甚的边界非常模糊，度的把握取决于皇帝本人和身边大臣的能力与操守，也与自然灾害、外敌入侵、内部斗争等因素相关。这样的政治体制下，帝国无法建立一种针对官吏的透明、适当的薪酬制度。
清代低薪制对今日的启示
今天中国的情形，无论是经济状况、科技水平、政治制度以及整个社会结构，与清代已相差甚大，对两个不同时代官吏薪酬制度做简单的类比也是不合时宜的。但回顾清代官吏的薪酬制度，或许对分析今天公务员薪酬制度会有所启示。
中共执政六十多年来，公权力部门雇用的工作人员，前四十多年是范围非常广泛的“国家干部”，近二十年则明确了公务员的范围以及层级，剔除了一些以前属于“国家干部”序列现归为企业、事业单位的从业人员。
今天中国的公务员队伍和清代官吏群体一个很大的区别是：今天再没有“官”“吏”之间不可逾越的鸿沟。无论是国务院总理，还是乡镇政府的科员，都属于公务员序列，他们的身份是一样的，而且都由公共财政供养（当然，不同层级的公务员其薪水来源于中央财政还是地方各级财政，则有区别），小公务员升迁到省部级大官，并无制度上的障碍。
有人曾比较过今天和古代的官民比例，得出的结论是今天的吃财政饭的官员比例远远高于古代。其实这种比较并不科学。如前文所述，古代许多时期并不把胥吏算在需要支出俸禄的国家官员之列，这部分人数量庞大却没有精确地统计，有些县衙门胥吏是官员的几十倍。因此，得出古代特别是明清两代老百姓供养官吏数量少的结论是不严谨的。而且，现代社会分工更细、专业化程度更高，公众对政府提供的公共服务要求更高，客观上也使吃财政饭的官员比例提高。古代官府除了负责必要的治安、赈灾的管理外，其他事务全部交给民间——自给自足的农耕社会里，多数事情也不需要官府。——当然，即便如此，今天中国吃财政饭的人过多亦是不争的事实，造成由财政供养的各类机构臃肿，加大了纳税人的负担。
今天中国公务员队伍和清代官吏群体，有一个相似之处：都是“低薪制”。清代和明代，朝廷法定的官员薪水相当的低，前文已述。朱元璋曾经告诫官员：老老实实守着俸禄过日子，就像是守着井底的泉眼。井虽不满，却能每天汲水，长久不断。若是四处搜刮民财，民怨沸腾，任凭手段再高明，也难免东窗事发。而一旦事发，你要受牢狱之苦。这时候，你得到的那些赃款在哪呢？——朱元璋显然高估了恐吓的作用，人是趋利的，在巨大的诱惑面前，能够把持住的人并不多。特别是在家天下的王朝时代，江山属于皇帝，一个大帝国那么多官员，皇帝委托一帮子官员监督另一帮子官员，监督效果并不好，官员搜刮民财而东窗事发的概率很低，那么，存有贪墨而逃过追究的侥幸心理的官员绝非少数。因此，朱元璋曾以剥皮揎草的残酷方式来惩罚贪官，有明一代，官员贪污现象惊人。清代亦是如此，清代多数皇帝可谓敬业，惩贪措施不可谓不严酷，但仍然陷入和明朝一样“越惩越贪”的怪圈。
中华人民共和国成立后，国家干部（公务员）经历过短暂的供给制——这种制度只可能在战时短时间维持，不可能在稳定和平时期长期适用。尔后，国家干部（公务员）的薪酬一直是较低的。当然，在改革开放前三十年，由于民众处于普遍贫穷的状态，干部的“低薪”因为比较显得并不菲薄。改革开放三十多年来，随着中国经济的飞速发展，民间积累了大量的财富，城乡居民收入和生活水平得到普遍提高，社会不同人群之间出现了越来越大的贫富悬殊。在这样的社会背景下，公务员的薪酬显得较低。在二十世纪九十年代初，经济活跃的广东等经济沿海地区，由于权力寻租的现象并不普遍或者说权力寻租的空间有限，“干部”竟然成为收入低下的“弱势群体”。“不好好读书，长大后当干部”成为一些家长教育孩子的话。
公务员职业成为没多少人艳羡的鸡肋，只是社会转型中非常短暂的一段现象——这种现象当然很不正常。从上世纪九十年代末开始，不仅仅在内地，即使在民营经济活跃的东南沿海，“公务员热”持续增温，成千上万的年轻人参加公务员招考。而即使在“公务员热”增温的这些年，公务员普遍的薪酬并不高，公务员的魅力何在？
粗略分析一下，我以为公务员职业的魅力无非这些：一是公务员职业稳定，没什么压力；二是公务员社会地位较高，能建立起靠金钱未必能拥有的人脉关系；还有一种不便明言的吸引力：社会多数人普遍认为，公务员是有“油水”的。这种“油水”包括一些隐性的福利，如分房（房改后许多地方依然有针对公务员群体的特殊住房政策，公务员可以很低的价格购得住房）；还包括“以权谋私”的机会。后者显然是违法的。但是这种违法甚至犯罪行为竟然在公众心理中，被视为一种理所当然的行为。“千里为官只为财”，成为许多人接受的社会现象：大到房地产商为拿到地皮给掌握批地大权的高官巨额行贿，小到普通百姓去街道办事处办事也得给小科员两条好烟。
如此背景下，给公务员加薪的建议受到普遍的诟病再正常不过。诟病者无非有这样一种朴素的想法：你们可以用权力来捞油水，工资低点又算什么呢？这种认识很是偏颇。公务员中掌握一定权力并能用权力来谋取私利的官员毕竟是少数，大多数公务员包括一些大机关中级别较高的官员，除了薪酬和一些隐性福利外，并没有什么灰色收入，特别是生活成本高的北京、上海、广州等大都市，一些清贫的公务员，常有类似在翰林院做七品官的曾国藩那样的感叹。
然而，由于公务员的财产和收入并不透明，加上近些年频发的官员贪腐案件，普通民众认为官员已经很“肥”，加薪是锦上添花，是掌握勺子的大师傅为自己碗里多盛肉。再加上各类公权力机构的公务员或没编制的“临时工”不断膨胀，形成人浮于事、三个和尚没水喝的局面。如此，公务员加薪，普通民众会指责：官员数量那么多却办事低效，如何能再加工资？普通公务员则埋怨：这点钱不加工资，凭什么让我多干活？恶性循环于是形成了。
公务员薪酬问题还是个难题
要打破这个恶性循环，关键要解决的不是公务员要不要加薪、加多少的问题；而是由谁来决定加薪、如何加薪、如何监督公务员的财产和收入等问题。
清朝这样的帝制时代，因为官员的权力是君王授予的，其职责乃为君王牧民。皇帝决定官吏的薪酬制度，为此皇帝也承受相应的风险。比如给官员的低薪，官员会想办法捞钱自肥，只要不太过分，皇帝会默认——这是将自己的利益让给为自己打工的官员，因为普天之下莫非王土，官员多捞就等于长工占东家的便宜。正因为如此，皇帝给官员高工资——如清雍正之后推行“养廉银”制度，仍然无法“养廉”。因为监督不力，为官者欲壑是“养廉银”无法填平的。
今天公务员队伍和清代的官吏群体最大的区别是，二者处在完全不同的政治体制下。今天的权力乃民所授，民众缴纳税款，其中一部分用来雇佣公务员为纳税人服务。在这样的逻辑下，需要雇佣多少公务员，给他们什么样的薪水，显然只能由雇主决定，雇主也应承担相应的风险。——如果给的薪酬太低，就雇佣不了好的“保姆”，得不到好的服务。优质的服务应该得到丰厚的薪酬。但在中国现阶段政治运行过程中，离这种理想的状态尚相距甚远。且不说法律上代表民意行使聘用行政机关公务员和司法机关工作人员之权力的各级人民代表大会其代表的组成到底有多大的代表性，即使是现有的人大及其常委会对行政机关、司法机关工作人员聘用、支付怎样的薪酬，权威性亦不够。而众多的公务员中间，哪些富得流油，他们的财产从何而来；哪些公务员两袖清风，确实需要加薪，公众也不得而知。行使监督职能的人大及其常委会本应该将这个答案告诉公众。
这个问题不解决，公务员加薪难免给人“掌勺的厨师给自己多盛肉”的感觉，一些清贫的公务员必将受少数贪官之累。而加薪，也恐怕对降低公务员腐败概率没什么作用。
