第四节 关键性的精英人物
和网络政治精英的构建对选举成功的意义重大是相当明显的。然而，当我们考查是什么因素塑造了政治精英的建构时，发现有三个方面的因素需要考虑：关键性的精英人物、关系网络以及为促进乡村民主而采用的策略。这个部分和下面部分将分别加以讨论。
一、制度空间：地方政治精英构建乡村民主的前提
这里的制度空间主要指地方自治和权力下放的出现，这为政治精英促进或阻碍中国乡村民主的实现提供条件或机会。
地方自治的出现和实施主要与两个因素有关系。首先是权力下放。从20世纪80年代开始，中央政府开始逐步下放权力。由于权力下放，地方政府在政策实施方面被赋予一些机会，这也许能够促进新的工作方式和思维方式的产生，并且不同地方政府的竞争有利于新制度的传播和接受。现在由于权力下放，决策和政策的实施越来越多元化和复杂化。其次是地方经济的发展和扩张，权力转移到较低层次政府的确是与地方经济的发展和地方经济力量的出现有相当的关系。总而言之，权力下放意味着地方政府机构拥有更多的决策权，而政治精英在管理地方事务时有更大的自主性。
《村民委员会组织法》虽然给政治精英实施与推进乡村民主提供了法律的保障，但是，这部法律也有可能为他们中的某些人操纵村民选举时留下了空间。甚至在1998年《村民委员会组织法》正式颁布和实施以后，有些地方性的法规仍不把它视为强制性的法律。另一方面，《村民委员会组织法》第20条赋予省人大常委会制定具体的实施办法。
地方的自主性对乡村民主来说是一把双刃剑。自主和自行决断有许多后果和含义，这其中并非都是积极的。有人曾经说过，自主性可能导致控制或操纵村民选举的增加，事实上阻碍了村民自治的实行。尽管可能有这样或那样的缺陷，但是，我们要以一种比较积极的态度看待权力下放，把它视为地方政治精英灵活地推进乡村民主的必要条件。
二、主要人员：民政系统里的政治精英的角色、动机和态度
中央政府向所有的地区和地方政府提供几乎是一样的有关村民选举与村民自治的基本制度、法律、法规以及政策，不同的只是处在中间区域——省级法规与政策及省级政治精英作为的差异。在此，我们从三个纬度看待政治精英：民主观念、动机和精英结构或网络。
自古以来，在中国政治体制中省级是重要的政治和行政单位，位于中央政府和基层政府之间。省级精英主要设计条例和法规、制定政策、调查法律的实施情况，民政系统在村民自治中占有突出的地位，而它的精英则被认为是掌控中国乡村民主政治建设的核心。
云南省的例子是一个能充分地说明省级民政部门官员在村民自治中扮演重要角色的典型。在1998年《村民委员会组织法》正式颁布与实施前，云南省没有执行1987年全国人大常委会通过的《村民委员会组织法（试行）》，是未进行村民选举的几个省份之一。1987年，当《村民委员会组织法（试行）》颁布后，云南省领导争辩说，云南省应该是一个例外，因为云南省境内有大量的少数民族居住，因而拒绝实施这个法律；省民政厅的领导和基层政府在实施村民自治方面也不怎么积极。但是，当1999年民政厅基层政权处来了一个新领导，事情开始发生变化。由于对乡村自治有浓厚的兴趣，这个新领导努力向其他省份学习经验，积极草拟了《云南省村民委员会选举的实行办法》和其他相关的法规。云南省于2000年开始实行村民选举，现在是全国村民自治实施情况较好的一个省份。
作为一种制度安排，村民自治是一个从上到下的过程，是外人的“馈礼”，尽管村民委员会自发选举于1980年初期出现在广西壮族自治区的一些村庄。在这个意义上，我们可以说村民自治是一种必要的“政治分配”，是一个分散和调解的过程，而省级的政治精英承担着“传送带”的角色。这里的“政治分配”指的是处于中间地带的政治精英们分配和传播中央的法律、法规和政策。因此，我们可以说这些精英们是乡村选举的活动者、引导者、协调者、整合者和倡导人。他们能否积极有效而又灵活地或者创造性地做好上面的角色在很大程度上决定着该区域村民选举的质量。
这些精英不仅是村民选举和村民自治的活动者、引导者、协调者、整合者和倡导人，他们同样是一些“能工巧匠”。基于他们的机会和意愿，我们可以用“构建模式”来解释一些精英是如何灵活而创造性地实行和促进乡村民主，是怎样向村民提供更多的民主制度与相关政策的。他们也许是乡村民主最重要的“能工巧匠”。当然，这些精英同样有机会操纵或阻碍村民选举。
省级民政系统的职责就是负责基层民主的日常工作，引导村民自治。因此省民政系统在促进乡村民主方面扮演着关键的角色。在有关村民选举与村民自治事务上，省民政厅的职能与作用主要包括：1）决定选举日期；2）安排立法和制定有关法律的实施办法，制定行政规范，将有关法规具体化；3）决定选举的基本程序；4）总结和宣传先进的经验和典型模式；5）监督选举进程和纠正偏差；6）掌握各地进度，上情下达，下情上报。民政部在一份报告中指出，“如果不能够或不善于运用这些行政杠杆，则省民政厅很难有所作为。”
（一）态度和动机
正如孟德斯鸠所说，在新政权出现的过程中，领导者创造一种制度，而制度又会反过来创造它的领导者。基于这个逻辑，史天健认为，民主发展的关键在于统治精英的价值观和态度，要关注政治精英的文化导向尤其要注意他们在转型过程中扮演的主要角色。
在省级层次上官员对基层选举的态度是各不相同的，同一官员在不同时间的态度也可能不一样。大体上将态度分为三种类型：第一种态度为“随大流”，也可称为“观望”。第二种态度叫“先锋”。此处用“先锋”，指的是在实施中央的政策时走在其他人的前面。有一些可能的因素解释这种类型的行为。一是“先锋”可能代主动的地方创新，这些创新可能根源于个人信仰和民主观念。二是这些精英可能拥有非常有利的地方条件来实验村民自治。第三种态度是“抵制”。地方领导通过推迟实施村民自治或使它服务于狭隘的利益来消极应付中央政府。农村不稳定、农民文化教育水平低和村民自治不利于政策实行是持反对的主要理由。
民主的实践改变了政治精英们的观念尤其是民政部门官员们的观念。许多领导逐渐认识到他们的角色，把村民自治视为一个全职的工作。事实上，不少民政部门的官员和村民起初都有较大的怀疑，但他们的疑惑逐渐被谨慎的乐观所取代。更重要的是，村民选举的实践已经改变政治精英们的政治观念。村民选举使精英们更乐于接受民主的观念，当然可能会以更为实用的态度对待乡村民主发展。
各地村民选举和村民自治实施的步伐确实与省级政治精英们的以上三种态度有关系。换句话说，精英们的态度和观念是他们作出选择的主要催化剂：先锋或抵制或随大流。毫无疑问，治理精英的价值观和态度对乡村民主当然相当的重要，下面的论述所涉及的就是这个问题。
（二）内在动力
这里内在动力涉及两类人：一是省民政厅的官员们，二是地方党政主要领导。
政府系统中任何一个部门都有它自己的职责权力和社会职能。人们应该思考村民自治是如何形成或改变所涉及人员的激励结构的，尤其是政治精英对此的看法和村民自治实施的代价和收益。在某种意义上，我们可以说这些精英实行村民自治以及促进乡村民主的努力完全是伴随部门的社会职能而产生的，根据权力和优势辨别组织或机构，制度可以帮助我们形成各种各样的组织利益和组织的集体身份，这些有利于调动资源和采取集体行动。事实上，民政部曾经在一篇报告中指出过，既然中央政府授权民政系统负责村民自治事务，为何我们自己没有充分的自信呢？
福建省民政厅在一篇工作总结报告中宣称，福建省已经在全国乡村选举和村民自治中赢得了几个“第一”。由此我们不难理解为什么2002年11月在浙江省宁波市召开的一次分析村民选举的会议上，共有11个省民政厅（福建省、广东省、广西壮族自治区、海南省、湖南省、吉林省、江苏省、辽宁省、青海省、山西省和四川省）在总结报告中都争相强调他们省在村民选举和村民自治的法律（程序）或制度上所作的这样或那样的改革创新，浙江省和湖北省的报告尽管没有用“改革”这个词，只用“随着时间成长”，但也包含着同样的意思。
因为省民政厅处于双重的领导体制下，必须直接对地方政府负责。因此，省民政厅的领导需要从省党政领导那里得到支持。因此，一个重要的问题是，这些主要的领导人是否愿意支持其行政区划里的村民选举？根据以往的经验及有关理论，经济落后的地区实行乡村选举应该更困难些，因为地方政府尤其乡镇政府的财政主要依靠农业和农民的收入，这样的政府比较乐意干预乡村事务，但事实上并非完全如此。
三、建立精英链：职能部门精英的关系网络
David Knoke曾经在他的《政治网络：结构性的视角》一书中指出，“如果一个点的挪动导致整个曲线的不连贯，那么，行动者就代着网络中的一个切点，并且这个行动者似乎在社会系统中扮演联络员或经纪人的角色。挪动一条线而不去掉它的任何点同样可以使一个网络支离破碎。这样的一条线代着系统人员之间的桥梁。”
虽然政治精英们的倡导和改革是村民自治发展的政治前提，但是需要一些团体去实行他们相关的政策。在某种意义上，如何执行村民自治政策的关系网络是否存在以及存在的强度如何，对村民选举的民主质量是重要的。许多民政系统的官员承认他们需要联合，或者与其他的精英或者与大众或村民一起，从结构上扩展正式和非正式的网络，以便能够影响和促进乡村选举。
有些省的精英事实上拥有一些工作网络，它们大多数隶属于或集中于民政系统。该网络是多层次的，所涉及的联系有：民政部与省民政厅之间，省民政系统与省人大之间，省民政厅甚至县级民政局与组织部门之间的联络。在这个网络中，民政部与民政厅的关系是一个关键点。事实上，融入这一网络中的成员能够获得更多的信息和支持，这些精英通过这种稳定而强烈的关系网络得到更多的信息。浙江省的情况则是一个反例。1987年上半年，彭真就《村民委员会组织法》之事专门到杭州调研，就起草《村民委员会组织法》召开了系列的座谈会，浙江省人大常委会的领导、浙江省常山县、长兴县等地的领导参加了座谈，致使浙江省较为积极起草并通过了《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉（试行）办法》，成为继福建省之后的第二个较早出台省级法规的省区。1990年民政部基层政权建设司召开村民自治座谈会，浙江省也派人参加。1989年“政治风波”后，村民自治面临不少争议与阻力，民政部要坚持推动村民自治，所以，专门成立基层政权建设研究会，浙江省尽管也有一些人参加了这个研究会，但总的来说与这个研究会没有什么关系。总体上说，浙江省在村民自治上与民政部没有什么实质性的联系，因此也谈不上得到上级的帮助与支持，例如，民政部从没有介绍国外的人员到浙江省观察。
民政部所命名的那些村民自治模范县多半与省级主要领导的支持有直接的关系，而且这些省份的民政厅有上下联络的关系网络。例如，福建省从事村民选举工作有一个很好的队伍，民政厅厅长张震郎（1985-1995年主持福建省民政厅工作）非常支持村民自治工作。福建省的村民选举与村民自治工作的突出成就同张震郎个人及其同事（主要是基层政权处张孝敢处长）的努力是密不可分的。民政部及有关专家对张孝敢的评价很高：“省级层面上的法规与制度和程序性建设，是与省民政厅基层政权处的第一流工作分不开的。尤其是该处处长张孝敢，对村民委员会选举工作善于探索，精心组织，是全国基层政权建设系统所公认的选举专家型的处长”。张孝敢有一个上下能够有效沟通、相互配合与支持的工作网络系统。他曾经指出，福建省村民自治工作之所以领先于全国，其中一个重要的因素就是有一支从事村民选举工作的好队伍：张震郎厅长与基层政权处张孝敢能够团结省内各民政局（如龙岩市黎梓元局长与政权科肖孝芳、厦门市民政局政权处林荣辉、三明市民政局政权科薛贞光），构成了一个团结协作的网络。事实上，从1989年福建省就开始建立健全选举工作网络：由省政府统一下文，统一部署并以省政府名义召开专门会议，对选举工作的每一个环节都做出具体安排，提出不同要求；各级普遍成立了由有关部门领导参加的选举工作指导组和办公室，履行法律赋予的职责，指导、协调、督促整个选举工作；各村普遍成立了由村党支部书记任组长的选举工作领导小组，形成了上下一体，齐抓共管的选举工作网络。同时，福建省在选举期间，各级都抽调有农村工作经验、懂法律、责任心强的干部派驻乡、村担任联络员，例如，1994年换届选举，全省共选派选举联络员31621名，做到乡有选举工作联络组，村有选举工作联络员。这个网络成为福建省在村民选举与村民自治事务走在全国前列的一个重要前提条件。
吉林省的梨树县也有一个很好的网络来监督村民自治这项工作。梨树县县委副书记费允成，民政局局长邹联军、副局长张春江等组成了这个团体的核心。更为重要的是，梨树县与吉林省政府尤其是民政厅建立了密切的工作关系；与民政部和国外的非政府组织（NGO）也有着广泛的合作，后者帮助培育梨树县基层民主。正是这个精英团体促进了梨树县村民自治的发展，并且成为中国村民自治的一个先行者。山西省的临猗县、河南省的许昌市、福建省的龙岩市等都形成了推动村民自治的良好的合作关系网络，包括与省民政厅、民政部及国外NGO的关系，并且开始成为全国村民自治的模范。
融入这一网络的精英往往会倾向于支持乡村民主化，实行村民自治。云南省是中国实施村民选举与村民自治较晚的几个省区之一。但是，在实施伊始云南省的民政系统与民政部有密切的关系与合作。例如，2003年云南省开始进行第二届村民委员会换届选举。这次换届选举是根据民政部的安排，在陆良县、红塔区、新平县的140个村进行村民委员会换届选举试点。外国专家和民政部基层政权和社区建设司、外事司领导现场观摩了选举；中央电视台《焦点访谈》栏目全程报道了红塔区下赫村的选举。
