三、卡特中心、美国共和研究所与中国村民选举
（一）IRI和Carter Center简介
（1）美国共和研究所
建于1984年的美国共和研究所是一个非盈利、非党派的美国非政府组织，它是第一家介入中国村民选举的外国NGO，与中国有着密切的关系。1994年，IRI与中国民政部协商，IRI如何帮助中国的村民选举工作，扮演一个什么样角色才恰当。由此可以提出这样的问题：IRI为何作出支持村民选举并启动“中国项目”（China Program）的决定？IRI出于什么的考虑？Paul C·Grove对此作了如下解释：第一，IRI认为，村民选举过程及其所积累的经验可为深层次的政治改革提供基石。第二，民政部一些对村民选举持赞成意见的受过良好教育的年轻者希望能得到国内外的帮助，以推进村民选举工作的开展，因为当时这些对村民选举持赞成意见者一方面遇到强大的国内对村民选举持反对意见者的反对，另一方面他们缺乏经验（尤其是民主选举的程序方面）和资金。第三，国家和有些地方官员愿意与国外的组织合作。尽管村民选举存在不少问题与困难，但美国共和研究所依然对“中国选举改革之前景持谨慎的乐观”。
（2）卡特中心
位于美国佐治亚州亚特兰大市的卡特中心是由美国前总统吉米·卡特于1982年创立的非盈利、非政府组织，它隶属美国南方名校爱墨蕾大学。卡特总统本人与中国有“不解之缘”，1979年，作为美国总统，他与中国建立外交关系。离开白宫后，卡特总统多次访问中国。卡特中心与中国政府的合作由来已久。它先协助中国政府引进了一条假肢生产线；之后又参与了对中国从事特种教育的师资的培训；自1996年开始观摩中国的村民委员会选举并为中国农村基层选举的程序化提供技术支持。卡特中心的“中国选举项目”成立于1998年3月，并于2000年3月与民政部签订了为期三年的“规范村民委员会选举程序”的项目合作协议。
（二）中国政府为何欢迎外国NGO
在具体检讨NGO在村民选举中活动及所扮演的角色之前，似有必要分析为何这些外国NGO被允许介入村民选举之事务。除非它们得到中国政府的同意，否则它们是不可能介入的，因为在目前的中国政治构架下，任何外国的组织包括NGO，不可能绕开政府而直接参与中国有关事务的，即便外国的慈善机构要捐钱、捐物给中国，也要经过中国有关部门的同意。
中国政府之所以同意接受IRI、Carter Center等外国NGO对中国村民选举与村民自治事务的帮助，至少基于以下三种考虑：第一，全球化时代的中国需要各种力量包括外国NGO来重整其合法性。前国家主席江泽民曾经对村民选举发评论，认为村民选举是中国民主有了发展的一个实例。第二，农村所实行的民主选举不会影响到中国政治体制的根本。第三，尽管中国政府认识到外国的NGO有时会是“麻烦的制造者”，但相信政府依然能够控制那些NGO的活动，更何况中国村民选举确实需要外界在资金、选举技术、程序等方面提供一些帮助。
（三）目标设定
NGO通常会追寻各种各样的目标，不同类型的NGO都有其自己所设定的目标。不过，有些目标可以达到，而有些则可欲不可求。所以，NGO会改变或修正原定的目标以适应新的或变化的环境。
NGO支持民主，其目的在于“建立世界法律与正义之秩序”以及维持“自由与民主的基本原则”。例如，卡特中心宣称其宗旨是为和平奋斗，与疾病抗争，打造希望，“追求阻止和解决冲突，增进自由与民主，改善人类的健康”。1997年3月，卡特中心开始与中国民政部合作，启动了“中国村民选举项目”，其合作主要有四个方面：1）开发计算机系统，以收集选举的数据；2）就选举程序向民政部提供建议与帮助；3）中国选举官员与美国的交流；4）帮助公民教育项目的开发，发布或出版有关村民选举的信息和资料。
美国共和研究所的宗旨是在世界推进民主理念与民主制度，为此向有关国家提供如公民责任培训、立法过程、政党组织与竞选机制等项目。至于中国的项目，IRI希望通过支持地方选举制度使村民选举更合法和具有竞争性，并向全国人民代大会常务委员会提供立法的技术帮助。总的来说，美国共和研究所基本的目标就是支持中国基层与国家的政治和经济改革。
（四）策略
那么，NGO能否及如何将其目标化为具体的行动或活动呢？在很大程度上取决于其所采取的策略。有些策略是共同的，又有其自己特有的。Carter Center和IRI所采取的策略主要有下面这两种。
（1）构建网络
在推进全球民主时，NGO通常都会强调构建网络的重要性。“网络不仅可以加强NGO的影响力，而且可以拓展其活动领域”。不少NGO的活动已经充分地明了网络的价值与重要性。例如，卡特中心与中国民政系统官员建立了网络，通过这一网络，卡特中心可以与70多万中国村庄接触。此外，还与其他组织——政府的和非政府的，国内的和其他地方的进行合作以推进中国的村民选举。例如，在过去几年里，卡特中心与全国人民代大会常务委员会外事委员会及其他部门建立了极为真诚和富有成效的合作关系。
不过，需要指出的是，由于中国的NGO数量很少且其影响有限，外国NGO大多与中国政府合作。总之，对外国NGO来说，最有效的（如不能说是唯一的话）影响中国乡村民主发展的途径就是寻找某些中国政府机构并与它们直接合作。
（2）更多的技术支持，尽可能少的带有意识形态色彩
中国政府明确示不会允许外国力量干涉中国内部事务，尤其在人权和民主方面。因此，卡特中心、美国共和研究所谨慎地采取少带有意识形态色彩的策略。它们主要提供有关选举技术层面的支持，而不触及根本性的问题，如中国政治多元化、党的统治等。在他们的观察研究报告和评价中往往突出中国民主发展积极的一面。外国的NGO、学者、政要对中国村民选举赞扬多于批评。这种策略有利于赢得中国政府允许外国NGO进来，帮助推进中国村民选举的发展。可以理解的是，中国政府不太会喜欢那些具有明显意识形态色彩的“政治性”组织的NGO。尽管卡特中心、美国共和研究所也很坦诚地指出了村民选举的问题与不足，但大多数建议与批评是技术性的和非政治性的。民政部自然会愉快地接受它们的支持和帮助。卡特于2003年9月9日在北京大学所作的演讲中指出，“卡特中心从没有擅自超越作为观察者的角色之界限，只有当有具体要求时我们才给予评论。不该由我们来介入你们主权国家中基本的政府之决策”。有学者将此称之为“回避”策略，即不超越其原定的技术援助界线。它们会运用“捆绑式帮助”的策略，而不是挑战援助国政府或迫使政府进行政治改革。就中国村民选举与村民自治而言，其实这是一种两难：中国村民选举与村民自治的推行本身实为一种政治行动，一种政治改革，但外国NGO不想或不能干预中国政治改革这一议题。
选择以上两种策略是适合中国国情的，这也反映了它们对中国社会政治情况的一种认识和判断。它们认识到，除非与中国政府合作，即将政府视为主要的合作伙伴，否则它们就难以在中国民主化中起到什么作用。
（五）资源
NGO需要并依赖某些资源才能执行其项目。资源中重要的是资金，NGO的资金通常来自于基金会和个人的捐助。美国共和研究所的资金主要来自两部分的捐助：一是美国民主基金会和美国的国际发展局，二是个人、公司和基金会。卡特中心的资金来自于个人、公司和基金会捐助。
当然，资源不光是经济方面的。卡特中心和美国共和研究所也十分重视人力资源，尤其是有关法律和选举方面专家的作用。卡特中心很善于运用卡特本人的地位和声望，就是卡特本人的地位和声望使卡特中心在中国村民选举中的角色显得尤为特殊。例如，卡特率团于2001年9月2日至6日访问中国。访问目的，一是推动“中国村民选举项目”，二是观摩江苏省周庄镇一个村的选举。访问期间卡特与中国国家主席江泽民、全国人民代大会常务委员会委员长李鹏、国务院总理朱镕基及民政部多吉才让部长就共同关心的问题交换了意见。卡特还向中国领导人建议将村民选举的选举程序向上推广到乡镇人大代直接选举。
（六）主要活动与角色
1.观摩选举
观摩选举是卡特中心、美国共和研究所参与中国村民选举的重要活动，也是介入的第一步。1994年，美国共和研究所派人到福建省观摩选举，这是外国NGO首次来中国实地观摩村民选举。从那时起，IRI先后到福建、河北、吉林、河南、广西、山西、四川和云南等省区观摩了50多个村庄的选举。例如，1995年8月16至24日，IRI亚洲及中东部主任孙璐瑜到甘肃省考察村民委员会建设情况，并参加了该省的村民委员会换届选举培训班。2000年IRI启动中国项目，派专家到山西（7月6～8日）、河北（7月10日）、河南（7月12～13日）、广西（7月13～16日）和云南（7月16～20日）等地观摩选举，对中国村民选举发展情况进行评估，以便及时地把握选举进一步改革的可能方向。
1996年，卡特中心的Robert A·Pastor博士访问了山东省的三个村庄，访问期间与当地干部、群众进行了广泛的交谈。自那时起，卡特中心多次派团观摩选举。
观摩对推动村民选举起到何种作用？几次参与村民选举观摩的IRI专家Anne F Thurston曾经指出，“选举期间外国观察者的出现是地方官员愿将选举组织好的一个重要的推动力”。而这些选举观察报告中的一些建议已提交到主管村民选举事务的民政部。福建省民政厅的官员充分认识到外国NGO起到一些内部人不能起到的作用。民政厅共接待了主要由民政部安排的50多次国外的观察团前往那里考察村民选举。福建省民政厅的官员认为，通过这些考察，坚定了各级领导与村民的信心，国外专家、NGO的考察是对福建省村民选举实践的一种鼓舞。事实上，对福建省民政系统的官员来说，这些NGO成为推进村民选举的一种重要资源。有一个实例很能说明这一点，1992年福建省人民代大会常务委员会某些官员提倡以家庭作为投票单位，而民政部力压他们改变这种做法，但地方官员不予理睬。所以，民政系统的官员不得不授引美国Kevin O'Brien教授（他当时正好在福建省参加一个学术会议）的主张，以警告地方官员“假如他们不改变做法，那么，外国人会将福建省的选举视为假民主，这将有损于中国在国际上的形象”。最终，地方官员不得不同意修正。
2.提供法律与程序的建议
来自于外国NGO的专家和学者对中国村民选举的法律、程序提出不少的建议。1995年5月，IRI的专家观摩了福建省一些村庄的选举。经过观摩，专家们就改进选举程序提出了12条建议。例如，IRI认为酝酿、协商候选人不是民主的做法。再比如，1994年前，福建省的村民选举不是秘密划票的，所以，IRI建议秘密划票。福建省有一个特点：每个行政村平均由5.3个自然村组成，所以，IRI建议设立投票站。对计票的建议是搞双过半。这些建议被福建省民政厅、福建省人民代大会常务委员会所采纳。最终这些建议成为《村民委员会组织法》中一些重要的条款。
卡特中心也提出不少具体的建议以改善选举程序。这些建议包括规则的标准化、废除委托投票、公开候选人提名过程、县内统一选举日期，惩罚违反选举法律的行为，鼓励竞选等。1998年6月和7月，卡特中心的“中国村民选举项目部”召开几次会议，讨论中国专家向全国人民代大会常务委员会所提出的修改《村民委员会组织法》的建议。同年8月，卡特中心提出有关修改《村民委员会组织法》的建议。建议涉及《村民委员会组织法》的实施、违法行为的惩罚，选举的时间、秘密投票、选民资格、投票站的设计、委托投票和流动票箱及其他相关的条款。
3.帮助收集选举数据
在《中华人民共和国民政部和美国卡特中心谅解备忘录》中，卡特中心同意帮助民政部建立一个反应快速、全面准确的村民委员会选举信息系统。根据《备忘录》，这个由卡特中心资助的村民委员会选举信息系统主要有三个部分：1）设计并运作一个收集各村选举数据的全国计算机系统；2）选举程序的标准化；3）信息的交换与公布。重要的选举信息包括选举标准化指标、需要改进的方面。《村民委员会选举过程鉴定》和《村委会选举结果统计》为两个最重要的收集选举信息的格。“首批选择了湖南省的临澧县、双峰县、湘潭县，福建省的古田县、厦门市湖里区、仙游县，吉林省的东丰县、梨树县、桦甸市作为试点。试点工作从1998年8月开始，1999年1月结束。”
这些试点县（市、区）都是全国村民自治示范县（市、区）。“该系统的基本设想是：以全国2857个县（市、区）为基本单位收集村民委员会选举数据，用特定软件录入计算机中，建立县（市、区）级数据中心。然后通过因特网或点对点方式将数据传输到省民政厅，建立省级数据中心。省级数据中心再以同样方式将数据传输至民政部，建立全国数据中心。这样，中央就能迅速掌握各地的选举动态，根据不同地区选举程序的规范程度给予不同的指导。”
2000年4月，双方又签署了《民政部和美国卡特中心合作协议》，决定正式启动“规范村民委员会选举程序项目”。该项目包括“在福建、吉林全省和陕西三分之一的县级单位建立村民委员会选举信息系统，提高民政部门掌握这些地方村民委员会选举动态的能力”。
已经开发了收集村民委员会选举数据的软件——村民委员会选举信息系统（VCE），在福建、吉林两省计162个地县配上了这个系统，收集到福建省2000年、吉林省2001年村民委员会选举数据。
“初步建立了村民委员会选举计算机信息系统”“系统基本上达到了预期目的”。该系统有助于正确评估村民委员会选举的进程，进一步规范选举程序，提高选举质量。更重要的是，当所收集到的信息明，越来越多优秀的村民当选村民委员会干部，这有助于人们对乡村民主的信心。
4.提供和参与培训项目
任何选举要想取得成功，对选举官员和相关的工作人员进行培训都是相当重要的。选举培训可保证选举的效率，这包括良好的组织，迅速的分发选票，准确的计票程序，能完全理解选民投票日那天的职责。特别对缺乏民主选举传统和选举经验的中国乡村来说，对选举官员和相关的工作人员就民主知识尤其是民主选举程序进行培训甚为必要。卡特中心、美国共和研究所等外国NGO为培训提供了不少帮助。
1994年，IRI赞助培训地方选举官员的讲座，内容涉及有关良治、国家与省级选举规则和程序等方面。自1996年以来，IRI支持中国8个省培训地方选举官员，培训内容涉及选民登记、候选人选择程序、秘密投票和制等。例如，2001年5月，IRI在安徽省举行一个工作会议，检讨该省有关村民选举的规程，为2002年安徽省第五届村民委员会换届选举作准备。此外，培训内容也扩展了，不光选举，还就财务管理与经济发展等提供培训，这些领域是“IRI选举改革项目的必然进展”。
卡特中心同样强调培训的重要性，也组织了一些培训项目。2000年4月所签的《民政部和美国卡特中心合作协议》，项目包括“培训选举官员，提高他们对规范的村民委员会选举程序的理解”。该项目分别于2000年12月23～26日和2001年3月3～6日在北京举办了全国村民自治业务骨干培训班。培训内容主要是有关村民自治的理论与实际的一些问题，主讲者来自于民政部、国务院、中央纪律检查委员会和卡特中心。
除浙江省、新疆维吾尔自治区外，来自全国29个省、市、自治区的113位选举官员参加了第一期培训，其中26位来自于省民政厅，41位来自于市民政局，45位来自于县民政局，1位是村的民政助理；女性22位（占19.5%），男性91位（占80.5%）。除北京市、吉林省和海南省外，全国28个省、市、自治区的141位选举官员参加了第二期培训，其中10位来自于省民政厅，34位来自市民政局，95位来自于县民政局，1位来自于县组织部，还有1位是村的民政助理。女性22位（占15.6%），男性119位（占84.4%）。
培训对象扩展了，乡镇与村干部也成为培训对象。有些省的法规对此作了一些规定，例如1999年10月浙江省九届人大常委会第十六次会议通过的《浙江省实施＜中华人民共和国村民委员会组织法＞办法》第十八规定，“县级人民政府民政部门和乡镇人民政府负责对村民委员会成员的培训工作。每届村民委员会在任期内至少接受一次培训。培训经费由县级人民政府和乡镇人民政府解决”。国外一些机构也介入乡村干部的培训项目。1996年5月，中国政府与联合国开发署签署项目文件资助民政部启动了“中国乡村干部培训中心项目”。其目标有三个：让当选的村民委员会成员了解如何管理公共事务；让农民了解如何行使其民主权利；让政府官员了解如何指导村民自治。卡特中心支持了这个项目的开展。
除了以上这些活动及帮助外，卡特中心、美国共和研究所对村民选举还提供其他的帮助。卡特中心资助建立了一个“中国村民自治网”，2000年3月正式开通，这是国内第一家有关乡村民主政治建设的政府网站，是目前收集有关村民自治信息最多的一个网站之一，成为学术界与实际工作者重要的参考工具。卡特中心和美国共和研究所还组织、资助召开学术会议。例如，2001年9月，卡特中心与民政部合作在北京召开了“村民自治与中国农村社会发展国际学术讨论会”。2000年5月，美国共和研究所资助在广西召开了一个区域性组织（Network）的会议。IRI自认为这次会议“开辟了IRI选举改革项目的新篇章”。2001年8月，由卡特中心资助的《村民委员会选举规程》正式出版，其中40，000册赠送给福建省、山西省、湖南省和吉林省，每省10，000册。
此书的出版会对村民选举在全国的标准化与制度化起到一定的作用。
