1996年8月23日在第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上
全国人大环境与资源保护委员会副主任委员林宗棠
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受全国人民代表大会环境与资源保护委员会的委托，现就《中华人民共和国环境噪声污染防治法（草案）》（以下简称《环境噪声污染防治法》）作如下说明：
一、制定《环境噪声污染防治法》的必要性
环境噪声污染自本世纪七十年代以来被称为城市环境问题的四大公害之一。随着社会的进步和经济的发展，噪声扰民问题也日益突出。如何保障人们有一个安静的生活环境，将是现代化建设进程中所要解决的重要问题之一。
1989年9月26日，国务院发布了《中华人民共和国环境噪声污染防治条例》（以下简称《噪声条例》），自同年12月1日起施行。该条例实施6年多来，在我国防治环境噪声污染，保护和改善生活环境，保障人体健康等方面，发挥了重要作用。主要表现在：1.加强了各级政府对环境噪声污染防治工作的领导；2.建立了环境噪声污染防治的监督管理体系；3.推动了环境噪声污染防治技术的研究与开发应用；4.环境噪声污染防治取得了一定成效，特别是一些城市的局部声环境有所改善。
但是，随着客观形势的变化，现行的《噪声条例》越来越不适应环境噪声污染防治的要求。主要表现在：
1.我国的环境噪声污染在《噪声条例》实施以后得到了一定控制，但总体而言，污染仍然十分严重。根据国家的城市区域环境噪声标准，居民、文教区的标准值为昼间55分贝（A）、夜间45分贝（A），居民、商业、工业混合区为昼间60分贝（A）、夜间50分贝（A），工业集中区为昼间65分贝（A）、夜间55分贝（A）。但根据国家环保局1995年对46个城市的监测，居民、文教区超标的城市达97.6％，混合区超标的城市达86.1％，工业集中区超标的城市为19.4％。全国有三分之二的城市居民生活在噪声超标的环境中。城市居民对噪声的投诉比例占整个环境投诉比例的第一位，并由1991年的25％上升为1995年的35.6％。其中北京市1995年的噪声投诉比例为62％。面对如此严重的污染状况，如果不在法律上规定严格的控制措施，并保证得到贯彻实施，环境噪声污染必将继续恶化，严重损害人体健康并制约经济和社会的持续、稳定发展。
2.随着我国经济的高速增长和城乡建设步伐的加快，在原有噪声源尚未得到有效治理的情况下，新的噪声源又大量增加。现行的《噪声条例》对诸多新情况显然缺乏必要的控制与管理手段。例如，《噪声条例》的主要控制对象是工业噪声污染，但是，目前我国环境噪声污染主要来自交通运输噪声和社会生活噪声。1994年，在城市噪声源中，交通噪声占28.9％，社会生活噪声占46.8％，建筑施工噪声占5.1％，工业噪声占8.3％，其他噪声占10.9％。可见，环境噪声污染防治的重点已经由原来的工业噪声转变为交通运输噪声和社会生活噪声。因此，有必要制定一部新的法律，解决近几年突出起来的新问题。
3.我国的城市规划和建设布局不尽合理，加剧了环境噪声污染。在实践中，噪声污染与城市建设布局有着极为密切的关系，由于规划不当造成的建设布局不合理，是导致越来越严重的交通运输噪声污染和社会生活噪声污染的重要原因之一。但是，现行法规对此没有提出明确的要求，也没有规定相应的防治措施，因而无法从根本上解决环境噪声污染问题。
4.现行法规法律责任方面的规定偏少，力度不够，可操作性不够强。
5.对环境噪声污染进行控制和管理，经常涉及公民的权利和义务，从建设社会主义法制国家的要求着眼，适时将《噪声条例》上升为法律，对保护公民的合法权益也是必要的。
6.《噪声条例》实施多年，有关方面已经积累了大量的成功经验，使条例上升为法律成为可能。
因此，当前制定《环境噪声污染防治法》是必要的，也是可行的。
二、起草过程
《环境噪声污染防治法》的制定已经列入八届全国人大常委会的立法计划。李鹏总理、乔石委员长都明确支持制定《环境噪声污染防治法》。1994年5月，全国人大环资委委托有关机构起草《环境噪声污染防治法》草案初稿，并直接参加前期工作。1995年8月，环资委召开全委会，对该草案初稿进行了初步审议，会后成立了起草小组。10月，起草小组拟出草案征求意见稿，于11月20日发往国务院各部委和各地方征求意见。自1996年年初起，起草小组先后到广州、上海等地听取有关部门和企业对草案征求意见稿的修改意见。根据各方面意见，起草小组对草案征求意见稿进行了数次修改，并多次召开由全国人大常委会有关机构、国务院有关部门和专家学者参加的讨论会，还召开一次国际研讨会，邀请国内外专家进行讨论，对草案进一步修改。之后，起草小组又向全国人大常委会有关副委员长汇报、向国务院有关领导同志通报了该法的起草情况，并得到支持。经过上述积极工作，目前各方面的意见基本一致。7月5日，全国人大环资委召开全体委员会议，对草案再次进行审议。与会委员赞成《环境噪声污染防治法》（草案），并建议提请八届全国人大常委会第二十一次会议审议。
三、立法的基本原则和重点
1994年5月，全国人大环资委提出，制定《环境噪声污染防治法》应遵循以下原则：1.与深化体制改革紧密结合，适应社会主义市场经济新体制，促进经济和社会的协调发展；2.突出重点，着力解决噪声污染中的重要问题，维护社会稳定；3.既要考虑保护环境的需要，也要考虑现实经济承受能力。在上述原则的指导下，《环境噪声污染防治法》的立法重点确定为以下四个方面：
1.从城市规划和建设布局上提出噪声防治要求
环境噪声同城市规划和建设布局有着极为密切的关系，规划和布局的好坏直接影响到噪声污染程度，尤其是交通运输噪声和社会生活噪声。没有合理的城市规划和建设布局，仅仅针对单个污染源采取防治措施，是无法从根本上解决噪声污染的。广州、上海、北京等城市的发展过程充分证明了这一点。对因城市规划和建设布局的不合理而导致的环境噪声污染，只能通过重新调整建设布局或进行搬迁等加以解决。因此，噪声污染防治必须从单纯的点源治理转变为整体的区域防治，法律必须在城市规划和建设布局上提出明确的噪声污染防治要求。草案贯彻这一指导思想，从以下几个方面作出规定：一是要将声环境保护的目标和任务以及相关的经济措施纳入各级政府的国民经济和社会发展计划；二是地方各级人民政府在制定城乡建设规划时，应当统筹考虑，合理安排功能分区和建设布局；三是城市规划部门在确定建设布局时，应当按照国家有关规定，合理划定建筑物与交通干线的防噪声距离，并提出相应的隔声要求；四是对道路和机场的建设提出了噪声污染防治要求；五是规定建设项目的开发建设，必须严格执行环境影响评价和“三同时”制度。
2.加强对设备和产品的噪声控制
我国的环境噪声污染，除人为活动产生的噪声以外，主要来自各类设备和产品在运行过程中发出的噪声。由于我国工业生产技术比较落后，设备比较陈旧，管理水平不高，致使各类设备和产品在运行时的噪声声级较高，机电设备和产品更是如此。根据国家有关部门的统计，我国的机电设备和产品与国外同类产品相比，其噪声声级平均要高出5-10分贝。如空压机的进气排气噪声一般为93-126分贝，木工机械负载噪声一般为85-110分贝。因此，推行清洁生产，强调从源头防治噪声污染，具有十分重要的意义。草案规定，凡可能产生环境噪声污染的工业设备和产品，其铭牌必须注明噪声限值，否则，不得销售和使用。同时，对环境噪声污染严重的落后设备和产品，国家实行淘汰制度，并由国务院经济综合主管部门会同有关部门公布限期禁止生产、销售、进口、使用的环境噪声污染严重的设备和产品目录。
3.加强对交通运输噪声的控制管理
根据国家的城市区域环境噪声标准，交通干线道路两侧的噪声标准值为昼间70分贝（A）、夜间55分贝（A）。但依据国家环保局的统计，我国重点城市交通干线道路两侧的噪声近十年来居高不下，1995年交通干线道路两侧区域超标的城市达71.4％。实际情况表明，随着我国经济的持续高速增长，城市道路和基础设施建设得到了很大加强，但由此所带来的交通运输噪声污染问题却未能得到很好的解决，反而呈恶化的趋势。其原因包括：道路建设的规划和设计失当；机动车辆以每年近100万辆的速度猛增，但对车辆运行时造成的噪声却缺乏有效的控制；道路和基础设施的质量不足以承受日益增长的车流量。这样就加剧了严重的交通噪声污染。草案将交通噪声污染作为重点来处理。一方面从规划上对防治交通运输噪声提出要求，另一方面对生产、使用和运行过程中的机动车辆、铁路机车、船舶、航空器均规定相应的噪声污染防治措施，以达到控制交通运输噪声的目的。
4.加强对社会生活噪声的控制管理
从国家环保局1994年的统计数字来看，社会生活噪声已经由“七五”末期的占各类噪声源总量的30％左右上升为46.8％，广大群众对此反映强烈。因此，对饮食服务、娱乐场所等社会生活噪声的控制必须加强。为解决这方面的问题，草案要求发挥公安、环保等部门的作用，并规定了比较严格的噪声污染防治措施，以使各类社会生活噪声达到规定的标准。
四、需要说明的问题
1.关于地方环境噪声排放标准的制定
现行的《噪声条例》规定，省、自治区、直辖市人民政府对国家环境噪声排放标准中已作规定的项目，因特殊需要，又具有经济、技术条件的，可以制定严于国家环境噪声排放标准的地方环境噪声排放标准。一些部门和地方提出，我国的国家标准本身就比较严格，地方执行起来有一定的困难。当前的噪声污染防治工作，主要是促进各地方、各企业达到国家标准。在国家标准尚难以完全做到的情况下，授权地方制定严于国家排放标准的地方排放标准没有实际意义。综合各方面的意见，并考虑到环境噪声污染的特殊性，草案没有规定省、自治区、直辖市人民政府对国家环境噪声排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家标准的地方环境噪声排放标准。
2.关于限期治理
根据现行《噪声条例》的规定，限期治理仅限于工业噪声污染，并且限期治理的决定只能由市、县以上人民政府作出。但是，从执行情况看，这一规定可操作性较差。主要是市、县以上人民政府工作任务过于繁重，不可能对各类污染源，特别是分布面较广的小型污染源一一审查并作出限期治理决定。在实践当中，由于环保部门没有限期治理的决定权，往往导致污染源得不到及时、有效的治理，从而加重了环境噪声污染。而且，限期治理也不应仅限于工业噪声。因此，有必要对限期治理的决定权进行调整。为此草案规定：对噪声敏感建筑物造成严重环境噪声污染的单位，限期治理。限期治理由县级以上人民政府或者其授权的环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定。
此外，根据有关方面的意见，草案强化了法律责任的规定，以增强法律的力度和可操作性。
我的说明完了，请予审议。
