1995年12月20日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上
全国人大常委会法制工作委员会副主任乔晓阳
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受委员长会议的委托，作关于《中华人民共和国戒严法（草案）》的说明。
宪法规定，全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严由全国人大常委会决定，省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严由国务院决定。在什么情况下可以决定实施戒严，在戒严地区和戒严期间政府采取的措施，戒严执行人员的职权，公民在戒严期间的权利和义务，都需要制定专门的法律予以规范，以便实施戒严时政府和人民都能有所遵循。我国规定的戒严，实际上类似国外实施的紧急状态，由于我国宪法规定的是戒严，过去拉萨、北京也是宣布实行戒严，所以草案名称仍然规定为戒严法。世界上法制较健全的国家，都有这类处置紧急状态的法制制度。1989年下半年以来，全国人大常委会法制工作委员会会同中央军委法制局对拉萨、北京戒严实施情况进行调查研究，并多次同地方、部队座谈征求意见，在此基础上，借鉴国外有关法律规定，起草了《中华人民共和国戒严法（内部试拟稿）》，印发部队等有关方面和地方征求意见，修改形成了《中华人民共和国戒严法（草案）》。现将草案的主要内容和问题说明如下：
一、关于戒严法的调整范围
由于实施戒严，要采取一些非常措施，因此，决定戒严应当非常慎重。草案规定，在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，可以依法宣布实行戒严。同时规定，社会秩序恢复正常后，应当及时解除戒严。考虑到可能发生的小规模的暴乱和骚乱，带有突发性，危害大，必须采取一些紧急的非常措施，及时予以平息，防止蔓延，同时由于涉及范围比较小，可以尽量不实施戒严。因此草案规定，在个别县、市的局部范围内突然发生严重破坏社会秩序和公共安全的紧急情况，严重危及人民的生命财产安全和社会治安，国家没有作出戒严决定时，当地省级人民政府可以决定并组织实施交通管制，限制人员进出交通管制区域，并对进出交通管制区域人员的证件、车辆、物品进行检查；必要时，可以报请国务院向中央军事委员会提出，由中央军事委员会决定，派出人民解放军协助当地人民政府恢复和维持社会正常秩序。
国外紧急状态法的调整范围通常比较宽，不仅包括发生战争、武装叛乱、暴乱、大规模骚乱，而且包括严重自然灾害、传染病暴发等。经研究认为，严重自然灾害、暴发传染病与暴乱、严重骚乱的性质不同，不能采取相同的措施。我国在发生严重自然灾害时，历来采取由人民解放军协助人民政府抢险救灾的做法，实践证明是行之有效的，社会影响也比较好，不必实行戒严。对传染病暴发、流行，我国传染病防治法已规定了紧急防治措施，包括对疫区的封锁等，可以解决问题，也不必实行戒严。
二、关于戒严的组织实施
草案规定：全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严，由国务院组织实施。省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严，由省、自治区、直辖市人民政府组织实施；必要时，国务院可以直接组织实施。戒严实施机关成立戒严指挥机构，戒严任务由人民警察、人民武装警察执行；必要时，国务院可以向中央军事委员会提出，由中央军事委员会决定派出人民解放军协助执行戒严任务，由戒严指挥机构负责协调执行戒严任务的公安、武警和军队的行动，统一部署实施戒严措施。在具体执行戒严任务时，军队的部署和行动由中央军事委员会指定的军事机关实施指挥。
三、关于戒严措施
戒严期间，为了尽快恢复和维护正常的社会秩序，国家可以在戒严地区，对宪法、法律规定的公民的权利和自由予以为保证戒严令的实施和维护社会治安秩序所必需的限制。一些国家宣布实行紧急状态时，也是这样做的。根据各方面的意见，并借鉴国外的一些做法，草案规定，在戒严期间，戒严实施机关可以决定在戒严地区采取下列部分或全部非常措施：（一）限制或者禁止集会、游行、示威、街头讲演以及其他聚众活动；（二）禁止罢工、罢市、罢课；（三）禁止和取缔任何反对戒严的活动；（四）实行新闻管制；（五）实行通讯、邮电管制；（六）实行出境入境管制；（七）实行交通管制；（八）实行宵禁等。草案同时规定，戒严实施机关决定采取的措施需要公众遵守的，应当公布；在实施过程中，根据情况，对于不需要继续实施的，应当及时公布停止实施。
四、关于戒严执勤人员的职权
为了保证戒严令的实施，草案对戒严执勤人员的职权作了规定：第一，遇有非法进行集会、游行、聚众冲击重要部门或者哄抢等情况，阻止无效的，戒严执勤人员可以采用必要的非杀伤性手段强行制止或者驱散，并将其组织者和拒不服从的人员强行带离现场或者拘留。第二，有权对戒严地区公共道路上或者其他公共场所内的人员的证件、车辆、物品进行检查。第三，有权对违反宵禁规定的人予以扣留，直至天明宵禁结束；并有权对被扣留者的人身进行搜查，对其携带的物品进行检查。第四，有权对阻挠或者抗拒戒严执勤人员执行戒严任务或者从事其他抗拒戒严令的活动的人员，立即予以拘留。第五，有权对被拘留的人员的人身、居所进行搜查，有权对涉嫌藏匿犯罪分子、犯罪嫌疑分子或者枪支、弹药等危险物品的场所进行搜查。草案还规定，在戒严期间执行拘留、逮捕的程序和期限可以不受刑事诉讼法有关规定的限制。
关于戒严执勤人员使用枪支问题。戒严期间应当尽量避免使用武器，但遇到某种特殊、非常情况时，也不能完全不准许使用武器，但是必须有严格的限制。草案规定：遇有下列特别紧急情形之一，采取非杀伤性手段无法制止时，戒严执勤人员可以依照有关规定使用枪支：（一）公民或者戒严执勤人员的生命安全受到暴力直接威胁或者危害时；（二）拘留、逮捕、押解人犯，遇有暴力抗拒、行凶或者脱逃时；（三）遇暴力抢夺武器时；（四）保卫的重要对象、目标受到暴力直接威胁或者袭击时；（五）在执行消防、抢险、救护作业以及其他重大紧急任务中，受到严重暴力阻挠时。同时规定，戒严执勤人员必须严格遵守使用枪支的规定。
五、关于在戒严期间对重要机关、单位的保护
为了保证戒严地区重要国家机关、单位的正常工作和生产秩序，草案规定，对戒严地区内的首脑机关、军事机关和重要军事设施、外国驻华使领馆和国宾下榻处、广播电台、电视台以及国家通讯社等重要新闻单位、与国计民生有重大关系的公用企业和公共设施以及航空港、火车站和港口、监狱等，要加强保护，不准聚众冲击；对聚众冲击上述机关、单位的，应当采取必要手段强行制止或者驱散。
六、关于在戒严期间对公民合法权益的保障
草案一方面规定，戒严期间，戒严地区内的一切组织和个人，必须严格遵守戒严令和实施戒严令的规定，积极协助人民政府恢复正常社会秩序；另一方面，又对保障戒严期间公民的合法权益，做了规定：第一，对遵守戒严令和实施戒严令规定的组织和个人，应当保护其合法权益不受侵犯。第二，人民政府应当保障戒严地区内人民的生命和财产安全以及基本生活必需品的供应，可以对基本生活必需品的生产、运输、供应、价格，实行特别管理。第三，戒严执勤人员应当尊重当地民族的风俗习惯，不得侵犯和损害公民的合法权益。第四，对因执行戒严任务的需要，临时征用单位或个人的房屋、场地、交通运输工具和其他必需物资所造成的损失，应当按照国家的有关规定给予适当的补偿。第五，戒严执勤人员违反本法规定，滥用职权，侵犯和损害公民合法权益的，依法追究法律责任。
戒严法（草案）和以上说明是否妥当，请审议。
