第10章 教育报刊市场化的政策规制(1)

一、教育报刊政策规制的历史与建设现状

“规制”一词源于英文的“Regulation”或“Regulatory Constraint”。根据丹尼尔·史普博丹尼尔·史普博，美国著名的管制经济学家，他认为，政府管制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为——作者注。的定义，经济学中的“规制”是指行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供求关系决策的一般规则或特殊行为。植草益、朱绍文等译：《微观规制经济学》，中国发展出版社1992年版，第2页。朱绍文在对日本专家植草益所著的《微观规制经济学》的后记翻译中将规制定义为“有规定的管理”或“有条规的制约”植草益、朱绍文等译：《微观规制经济学》，中国发展出版社1992年版，译后记。即政府对私人经济活动所进行的某种直接的、行政的规定和限制。

（一）我国报刊政策规制的历史变迁

在计划经济时代，我国的报刊通常只是作为一种单一的宣传工具，由政府有关行政部门管理，而报刊所承担的责任也只是相关的政策宣传。在改革开放环境的推动下，报刊的商品属性也开始逐渐显现出来，相应的报刊产业规制政策也随着报刊产业的实际发展有所变化，并在发展方向趋向明朗后进一步完善。

但是在中国目前并没有一部具体且全面的传媒产业法规，对于传媒产业的规制，政府是将传媒产业内部细分为广告、出版、广播电视、电影、音像制品、印刷、计算机软件保护、著作等，然后再针对每一部分制定规制政策的。报刊作为其中的重要部分，其政策规制的发展经历了三个阶段钱雯：《产业融合背景下的传媒业政府规制研究》，上海社会科学院硕士论文，2009年。

1.报刊市场培育阶段

在这一阶段，随着国内经济迅猛发展不断前进及创新出现的新情况，政府针对报刊产业调整了原有的政策规制。如我国政府关于报刊广告经营政策的调整：在完成相关试点活动后，我国政府开始逐步放开报刊的广告经营管制，明确了报刊广告经营的审批和管理归属国家工商总局，并设立专门的机构进行广告管理，之后政府对报刊广告量及传媒广告所占比例的限制也逐渐减少；政府在报刊发行、定价等方面采取了一律放开的政策，报刊市场形成了自办发行与邮局代办并存的格局；此外，政府还放宽了对报刊刊号的审批。这一系列的政策调整都代表政府开始放松报刊规制，促进报刊的市场导入，在很大程度上强化了报刊的主体地位，扩大了报刊的种数，但是在这一阶段的调整只是在边际上的调整，并没有触及政府政策规制的核心内容。

2.报刊产业成长阶段

在这一阶段，报刊产业开始走集团化道路，从1996年政府批准成立了第一家报业集团试点后，一批报刊产业集团如雨后春笋般出现，带动了报刊产业的成长；通过集团化的形势，主流媒体的地位得以加强，经济实力得以壮大，而政府的政策也由先前的边际调整发展到更进一步的改革，不仅鼓励报刊产业规范有序地竞争，促进其自身在可控范围内高速成长运行，而且根据市场实际也进一步调整了报刊产业的市场结构，使传媒产业整体布局更趋合理化。

3.报刊产业全球化阶段

在这一阶段，政府政策规制以适应不断开放环境下的报刊产业发展的需要，充分借助外部经济力量的推动，进一步完善报刊市场，深化产业改革，促使我国报刊产业积极融入经济全球化的进程。许可权限管制成为这一阶段的主要规制手段，政府根据全球传媒产业的发展以及国内的经济环境对报刊产业政策法规进行修订和调整，同时选择报刊产业中与市场联系紧密的发行和广告等为突破口，加快报刊体制改革，完善公平竞争的报刊产业市场环境。

（二）我国报刊政策规制的主要内容

因为报刊一直以来都是党的舆论喉舌、宣传阵地，所以政府的政策规制主要体现在直接规制方面，其中又以社会性规制为主。目前阶段，我国报刊政策规制具体包括以下几部分内容：

1.市场准入规制

市场准入机制的主要思想在于通过控制一个可定义市场中相似类型的传媒企业的数量来达到规制目的，一般通过实行进入许可制度来进行操作。我国对传媒产业的市场准入实行严格的控制，传媒产业的审批程序十分复杂。具体到报刊，政府对报刊的出版发行实行许可证制度，想要经营报刊业必须由主管部门进行认定。《出版管理条例》规定：凡是各地出版的报刊和杂志，一律要进行申请登记，并经过新闻出版机构审批，还要经过国家新闻出版总署进行核定，才可以出版发行。

许可管制主要有两种方式：一种是严格限制数量，只允许不超过三个的相似类型企业在同一市场中竞争生存；另一种是比较宽松的管制，即对同一市场中的相同类型企业的数量不做特别限制。我国政府对报刊出版实行的许可证制度，毫无疑问属于前一种规制手段。在这种手段下报刊市场有较高的壁垒，任何其他传媒企业进入这一市场困难程度较高，而在市场内的少数报刊由于缺乏竞争对手，容易形成寡头性的市场结构。

2.价格规制

即由政府通过规定报刊的价格来达到规制的目的，手段主要是实行对报刊产品定价等。我国的报刊产品的价格都实行较为严格的价格限定制度，主要目的之一是保证宣传可以普及到社会大众。

3.数量规制

即政府对于具体报刊的期数和版面数都有严格规定，报刊不得任意删减版面和期数。我国的报刊政策规制统一运用这种管制手段，报刊一旦在数量上需要改动，必须经过政府有关行政部门的审批。实行这种制度的目的是控制报刊业的市场结构。但是随着市场化的发展，这种管制的作用日趋减弱。

4.许可权限规制

即规定报刊不得随意更改产品的属性，包括报刊的版面等，如果更改需要经过一定程序的审批。如全国性的报纸出版地方版，须经由政府有关行政部门批准刊号，政府正是通过这一途径来控制市场范围，避免传媒企业的业务交错。

5.产权规制

即政府对报刊业采取政府主办或主管的形式，由政府有关部门对报刊社的经营运转负责，报刊作为国有企业保持产权的独立性，其产权不在市场上交易买卖，这样的手段主要是为了防止外部资本进入传媒领域影响到传媒的宣传功能。当然，政府的这种规制主要是出于我国报刊业的意识形态属性而产生的，为了防止报刊产品的不良影响或宣传手段的不当而导致出现社会风险。但是随着我国媒体领域的不断开发，政府放松了这方面的管制，只是资本比例上还有严格的控制。

6.新闻政策管制

报刊具有很强的意识形态属性，对社会大众具有深远的舆论导向作用，因而政府对其有着严格的控制。我国亦是如此，报刊产品内容和编辑方针有明确的规定，不得损害国家利益或者危害国家安全，禁止或限制报刊产品有危害社会道德的内容，避免因为某小部分利益群体对报刊的控制而损害社会公众利益等等。

（三）当前我国教育报刊政策规制的现状

1.缺乏正式制度

虽然我国对报刊产业具体工作上都有一定的规定，但大部分规定的性质属于临时性的文件和内部通知，并没有专门的法律措施对报刊产业进行规范。法律措施属于正式制度，其实施效果靠有关法制机构来进行监管，对于出现违反正式制度行为的惩罚由权威机构来执行。这一核心规制的缺失导致报刊从业人员当遇到一些敏感事件时还在翻看国家临时性的行政法规，如果法规没有明确的指导措施则容易出现“万马齐喑”的消极状况，对社会造成严重危害，教育报刊也不例外。

我国的报刊产业在处在市场化的发展过程中，报刊社要面对的市场环境更加复杂，需要根据市场变化情况并结合自己的发展实际作出决策的情况将越来越多。核心规制的缺失所产生的矛盾日益明显，报刊社还在市场和政治之间挣扎，报刊产业长期以来丧失了参与市场竞争的法人主体地位，这在教育行政影响较深的教育报刊社中表现得特别明显。因此，创造公平、有效的竞争市场，培育市场竞争主体，是我国报刊产业规制改革的方向。

2.政策规制变化频繁且缺乏连续性

由于我国的市场化程度比较低，为了探索一条适合中国发展道路的发展模式，政府做了很多尝试，这就不可避免地产生许多国家政策和法规不连续。目前我国报刊产业的规制政策具有临时性、短暂性和不连续性的特点。政策规制变化频繁且缺乏连续性的状况，使得报刊产业对政策的具体执行产生不少困难。我国许多报刊产业在具体执行政策时都普遍采取观望和等待的态度，这就会导致上有政策，下有对策现象的发生。

纵观改革开放几十年，从我国对报刊产业政策的变化可以看出，除了保持报刊产业的党性不变外，报刊产业的政策经历了从严格限制外资和民间资本介入报刊市场，又到对外资和民间资本开放这样时紧时松的变化，政策规制只是在特定时期的特定阶段发挥作用，随意性很强，导致报刊社在经营管理方面没有一个可以坚持多年的发展方向，在政策规制不断变化中左右摇摆，浪费人力、物力和财力。教育报刊作为我国报刊业的重要部分，其多年的发展也受到报刊政策规制变化频繁且缺乏连续性的影响。

3.“多头”规制导致管理混乱

中国报刊在产业化运作过程中，往往受到党委宣传部门（负责舆论导向和主要人事管理）和政府多个规制部门的共同管理。主要部门有：新闻出版局、文化局等部门（负责行政管理与行业管理）、国资委（管国有资产）、工商局（管广告和不正当竞争行为）、物价局（管定价）等。教育报刊除了上述部门外，还要受政府教育部门的管理。平时这些部门各管一摊，按照官方的语言是“分工负责、协调配合”，共同完成管理任务。

然而实际情况却表明，平常每个部门“各管一段，多头规制”往往导致管理混乱，产生了诸如虚假广告、报刊行业的散乱治理等老大难问题。“多头管理”演变成了“政出多门”或者干脆就是“无人负责”，所谓“分工负责、协调配合、形成合力”，实际上是“多头管理、体制分割、职责不清”。这种规制权限配置模糊的弊端造成日常规制行为的困难，日积月累，最终只能是以联合治理整顿的方式予以暂时解决、缓解矛盾，根本无法解决报刊市场化面临的管理体制问题。

4.地方保护措施形成区域壁垒

我国报刊产业市场是按行政区域划分。地方政府为了提高本地办刊的竞争力，人为设置壁垒，形成地区性垄断。一方面地方政府利用办刊宣传自己的功绩，树立的形象满足地方政府的行政需求。另一方面将报刊当做“摇钱树”，为本地区的税收和财政收入提高创造条件。利用其手中的经济管理权力排除和限制其他报刊的介入，减少竞争形成地方保护主义。各区域之间相互封锁阻碍了报刊资源的有效流动和合理配置。这必然会导致开放、统一的全国性大市场难以成立，极大地影响了报刊产业的发展。