秘密情报局是在一种令人好奇的低调方式中产生的。1909年10月7日，海军中校曼斯菲尔德·卡明，情报局首任局长，一整天都在工作。他在日记中写道：“去办公室，在那里呆了一整天，没见到一个人，也没有什么事可做。”[8]实际上，卡明无所事事了大约一个月才和与他一道被任命管理一个“特别情报局”的弗农·凯尔上尉理清新机构的职责。一开始的迟缓源于对新机构的好奇。它的跨部门性质也很延误事情，受到了资助部门——外交部、海军部和陆军部——因关联作用而造成的一些微妙的传统风格影响，这是秘密情报局前四十年中不时产生的一个问题。新成立的特情局极其隐秘——另一个持久的特点——使得卡明很难取得自己所希望的快速进展。不过，到1909年底，他已经成功地建立起一个致力于秘密收集外国情报的组织的雏形。这一组织在形式和作用上都被公认为“秘密情报局”的前身，而它终将以此名称广为人知。
外国威胁、间谍狂潮和特别情报局
特别情报局建立于国际竞争不断加剧之时，当时英国的战略政策制定者正特别关注极富侵略性而又野心勃勃的德意志帝国的挑战。在19世纪的大部分时间，英国一直是世界上最强大的国家，是历史上最庞大的帝国。英国的领导者们能够追逐所谓的“光荣孤立”政策[9]，主要是没有受到任何来自其他国家的严重威胁。但到19世纪末，英国在世界其他地区的经济主导地位开始受到威胁，而且随着竞争国家的追赶，英国的势力范围——历史学家保罗·肯尼迪称之为帝国的“过度扩张”——开始被认为是一个潜在的软肋。1906年，一位外交部官员将英国描述为好像“一个得了痛风症的巨人”，手指和脚趾伸向全世界，想要收拢就“不能不发出尖叫”。在重新对20世纪头十年做了一系列战略评估后，英国寻求通过与潜在的大国竞争者达成妥协的方式来缓和其国际地位。在1902年到1907年的五年间，先后与日本、法国和俄罗斯签署了协议，减轻了英国海军在太平洋和地中海的负担，而且（至少暂时）消除了不得不在印度次大陆保护大英帝国利益而抵抗俄国入侵的可怕前景。与此同时，伦敦还有效地认定，现在绝不会发生针对美国的战争，从而进一步缓解了维护英国世界帝国地位的重负。[10]
一个主要的挑战仍然存在——来自德意志帝国的挑战。它显然绝不仅仅满足于成为欧洲大陆最强大的经济和军事大国。到20世纪初，它明显效仿英国，已经开始打造一支一流的海军，而且似乎致力于谋求世界帝国的角色。随着英国与德国在欧陆的竞争对手法国和俄国的结盟——即所谓的“三国协约”——政策制定者和公众舆论开始担心来自德国的直接威胁。德国间谍和地下组织准备在德国进攻时采取突然行动（或“晴空霹雳”）的耸人听闻的故事，因危言耸听者“侵略恐怖”的书籍而愈演愈烈，如威廉·勒柯克斯的畅销书《1910年入侵》（1906年）和《德国皇帝的间谍》（1909年）都增强了公民和政府对英国脆弱性的广泛关注。在负责军情事务的陆军部，作战处处长约翰·斯宾塞·尤尔特将军本人，他的同僚詹姆斯·埃德蒙兹上校和乔治·麦克多诺上校都相信，德国总参谋部的对手们都在积极地以英国为目标。但是，正如尼古拉·希利和克里斯托弗·安德鲁所表明的，对在英国的德国秘密网络的恐惧被广泛夸大——甚至到了离奇的程度；在英国的确有德国间谍和破坏分子，但没有间谍军团。然而这些传言似乎击中了英国的时代症，人们已被激发的对英国不断下降的国际地位的普遍关注，又助长了有大批遍布全国的外国特务正试图毁灭这个国家的猜测。[11]
这就是公众舆论的力量，以至于首相赫伯特·阿斯奎斯在1903年3月在帝国国防委员会（英国国防政策的主要决策机构）之下任命一个权力极大的小组委员会去考虑“在英国的外国间谍问题”，以此对间谍狂热做出回应。该小组由陆军大臣理查·博登·霍尔丹担任主席，成员包括海军大臣、内务大臣、外交部和财政部的代表，还有斯宾塞·尤尔特和他的海军部同仁海军上将亚历山大·贝瑟尔（海军情报局局长）。除了评估在英国的间谍活动产生的危险外，小组委员会还负责考虑是否需要变动“海军部和陆军部的现有军事系统，以便从国外获取情报”。
实际上，“系统”的要求非常强烈，因为现有的获取国外情报的方式非常随意，毫无章法。英国陆军和海军的要求明显分为两类：第一主要是有关新式武器发展和德国一般军事能力的技术信息；第二是建立某种对德国进攻提出早期预警的可靠系统。1903年，出生于克里郡的前首都警察局特工处处长威廉·麦尔维尔曾被作战处处长带去重点对付在英国的德国间谍活动，但后者又派他的助手亨利·戴尔·朗在商业掩护下去德国执行显然是调查德国海军建设的任务。经常有外国人向英国出售情报。陆军军官也做一些自己的情报工作。1905年，尤尔特的前任作战处处长詹姆斯·格里尔森本人参观了法国和比利时边境，1908年到1911年，尤尔特的继任者亨利·威尔逊在下级军官陪同下，骑自行车环游了与比利时和德国接壤的法国东部边境两侧，探索德军入侵的可能进攻路线并记录靠近比利时边境的德国铁路建设。[12]
1909年3月到7月，帝国国防委员会小组委员会开了三次会，听取埃德蒙兹讲述法国人和德国人如何拥有组织完善的秘密情报机构。他的证据“让小组委员会毫不怀疑在本国存在一个大规模的德国间谍网”以及英国“没有组织与这种间谍活动接触并准确判定其活动范围和目的”。委员会还被告知，英国获取外国港口、码头发展情况的情报组织有“缺陷”，对德国尤其如此，“在那里很难获得准确情报”。海军部和陆军部都认为，“在和出售情报的外国间谍打交道时，他们处于很难的地位，因为他们的交易一定是直接的，不经过中间人”。在委员会第二次会议上（4月20日），尤尔特问“是否可以建立一个小的特别情报局”。于是，成立了一个更具体的分委会来负责处理此事，由查理·哈丁爵士（外交部常务次官）任主席，成员包括尤尔特、贝瑟尔、爱德华·亨利爵士（伦敦警察局专员）和阿奇博尔德·莫里。
1909年4月28日，哈丁的分委会提交了一份报告。“为确保秘密”，报告不打印，“仅存一份”。他们的建议有效地构成了现代英国情报部门的成立章程。他们建议成立一个“特别情报局”，该局“必须同时与海军部、陆军部和内务部保持密切联系”。它应有三个目的。第一，它将“作为海军部、陆军部和可能向政府出售手头情报的外国间谍之间的一道屏障”；第二，它将“向不列颠各地派遣与全国警察保持联系的特工，以确定外国特务正在进行的间谍活动的性质和规模”；第三，它将“作为海军部、陆军部和可能在外国建立的永久性特工组织之间的中介代理，以便于获取外国情报”。委员会认为，此独立单位可以设在比利时首都布鲁塞尔，可以作为“其他英国海外特工提交报告的媒介。较之让这些特工直接同英国联系，这一措施更不容易引起怀疑”。报告还提议该局应包括“两位具有外语知识的前海军和陆军军官”。在爱德华·亨利爵士的建议下，分委会还同意聘用一个私家侦探公司来从事此项工作，并认为“应该派遣一个特别能干的特工……去联系在德国各地、特别是在关系紧张时愿意向我们提供情报的人”。该局的年度总经费预计为每年两千多英镑（相当于当前货币150000英镑），其中至少一部分来自“当前的秘密情报表决拨款”。
这些建议（在1909年7月12日的最后会议上被小组委员会完全接受）的一个有趣特点是，它们明显偏向于在拟建情报局“目的”中包含的搜集外国情报上，这与一开始对国内反间谍活动的关注形成对比。很容易将此结果归咎为负责分配“秘密表决拨款”的查理·哈丁爵士的主席身份。在外交部控制下，“秘密表决拨款”多年来被用于各种目的，包括陆军部和海军部间或雇用间谍的费用。尽管各情报部门已将自己明确确定为拟建新局的主要客户，但在强调分委会的“国外”目的和对资金由“秘密表决拨款”提供的明确感谢中，我们都能看到哈丁的影响[13]。不管怎样解释，陆海空三军的介入和控制权归外交部，是情报局未来四十年一直延续的一个模式。另一个建议是内部的极端保密性和对新情报局运作的官方“否认”。在委任第一批成员时编写的该分委会调查结果的一份纲要（法语）指出，“利用该局，不仅我们的海[军]、陆[军]武官和政府官员可以摆脱与间谍打交道的必要，而且也不可能再获得我们跟他们打交道的任何直接证据”。这也将成为情报局一个长期的重要特征。
建立特情局的报告在7月24日获得帝国国防委员会批准，一组人随即在8月26日开会制定细节。爱德华·亨利爵士和尤尔特都参加了，还有埃德蒙兹和麦克多诺。贝瑟尔派来一个参谋，雷金纳德·坦普尔上尉。会议接受了亨利的建议，前警察总监、现私人侦探爱德华·德鲁应参与进来，情报局应尽快在亨利租用的威斯敏斯特维多利亚大街64号办事处开始办公。会议还同意，由效力陆军部“多年”的朗作为派驻欧洲大陆的海外特工。很显然，朗已经得到通知，因为他“愿意接受任命”而且已同意“在布鲁塞尔开设一个商业办事处以掩护他的活动”。还有人进一步提到，“在德国”已经有一名特工被“海军部雇用”，以完成哈丁分委会提议的德国港口任务。8月26日会议还获知，陆军部和海军部已考虑好调配给情报局的官员。陆军部推荐了弗农·凯尔上尉，“一位特别优秀的语言学家……懂法语、德语、俄语和中文”（曾在陆军部任埃德蒙兹的“远东部得力助手”），海军部提名海军中校曼斯菲尔德·史密斯——卡明，“现负责南安普顿波姆防线，他拥有特殊的委任资格”。为确认外交部对新机构的主导作用，一份会议记录上还写道，作战处处长（尤尔特）“在9月14日对C.哈丁爵士说，他同意上述安排”。[14]
清理头绪
海军部选择曼斯菲尔德·卡明（他不想使用自己姓名中的“史密斯”）作为新情报局的人选是一个经典而又具有开创性的非正规方式的范例，是秘密情报局很长一段时间处理人员招聘这一重大问题的方式。50岁的卡明（出生于1859年4月1日）从未有过情报工作经验。和陆军部提名人弗农·凯尔（他实际上将接手国内事务）不同的是，他不是语言学家，也不清楚他究竟具有什么“特别资格”从事这一工作，我们也不知道他是否是所考虑的惟一人选。
凭借他对大马力汽车和摩托艇富有感染力的热情，曼斯菲尔德·卡明被誉为“摩托运动”的先驱
卡明原名曼斯菲尔德·乔治·史密斯，出生于一富裕的拥有土地的职业家庭，其父是一名受人尊敬的工程师。他在1872年12岁时进入达特茅斯皇家海军学院，后来加入了海军。在海上和陆上的任职生涯中（包括和未来国王乔治五世同时在格林尼治皇家海军学院任职的一段时间），他取得了显然成功但远非卓越的业绩。1885年12月，由于不明健康原因，他以“主动半薪”的方式退役。在后来的10年左右时间里，他为米斯伯爵做私人秘书，一度在爱尔兰做他的代理人。在这些年，他结了两次婚：第一次是同一个名叫多拉·克卢蒂的南非女人，她于1887年去世；第二次同梅·卡明（他采用了她的姓氏），一个独立富有的女人，她家在苏格兰的莫雷郡拥有地产。1898年4月，他回到海军“监督南安普顿波姆防线工程”。卡明是个实在的人，非常热衷于最时新的机械装置。作为一个狂热前卫的汽车驾驶员和喜欢飙车的快车司机，他在1902年参加了“皇家汽车俱乐部”，三年后成为其子俱乐部“摩托艇俱乐部”（从1910年起冠以“皇家”的称号）的创始成员（和首任游艇俱乐部会长）。1906年，他成为“皇家航空俱乐部”的创始成员，并于1913年11月54岁时获得飞行执照。[15]
有迹象表明，卡明参加摩托艇运动（其他许多海军军官也参加了）可能有助于他进入新的冒险领域。在20世纪初，海军部对各种新型船用发动机十分感兴趣，因而对“摩托艇俱乐部”的活动有着充分了解，该俱乐部举办各种国际赛艇比赛并鼓励开发高性能的摩托艇。它的关注焦点绝不仅限于在英国的发展。根据另一名摩托艇运动创始者蒙塔古·格雷厄姆——怀特的回忆录，1905年春，卡明被派去“考察瑞典和荷兰捕鱼船队的发动机的发展情况”，以确定“使用煤油的内燃发动机的可靠性”[16]。也许是针对这一任务，卡明在1909年10月底的日记中写道，他喜欢“同一些丹麦人和瑞典人交往——同我被F.O.[外交部]派到国外去了解船用发动机时结识的一些人接触”。
