（二）在修城问题上中央与地方的矛盾
在成都修建城墙这样的大型地方公共工程中出现的中央与地方的矛盾实际上是一个带有普遍性的矛盾。这与中央与地方政府不同的出发点有关，围绕着修不修城墙这一问题，中央与地方之间发生了目标冲突、利益博弈。
早在乾隆三年（1738），四川巡抚硕色就提出重修城墙，而且提出四川全省城墙大多损毁，估需工料银一百二十余万。朝廷回覆："俟有水旱不齐之年，以工代赈。"乾隆六年（1741），四川巡抚硕色再次奏请重修成都城墙，强调成都是省会城市，大城城墙、满城、省会文庙"均关紧要"，要求"拔项兴修"。这一次，朝廷批准了硕色的要求。工部议准："四川巡抚硕色疏称：川省会城、满城，并省会文庙均关紧要，请拔项兴修。从之。"。然而一直到次年硕色卸任，资金也没有到帐，修城不了了之。
然而，地方政府已不能再等，乾隆九年水灾，成都及各地城垣的毁损严重，加之西南局势恶化，起码是一些"逼近番夷，或通省扼要"的城市，城墙建设"实非可缓"，地方政府面对朝廷"俟有水旱不齐之年，以工代赈"这类遥遥无期的许诺不抱信心了，自己提出解决资金的办法。乾隆十年，四川巡抚纪山要求朝廷允许四川仿照直隶、江南省的办法捐监集资，"流寓商民，在川报捐"，"令各官民，并许在川捐纳贡监、似于铨政无碍，于城工有益。俟捐有成数，足敷紧工一处之用，即先修一处"。甚至期待江南省份能"乐善好施，捐数收足时，即移归川省收纳"。只要多处开源，能修一处就先修一处城墙。"工程易集，虽需岁月，究不似以工代赈之无期"。
但是四川巡抚迫切的请求被朝廷直接驳回，此时朝廷对四川筑城的要求完全不感兴趣，虽然此前曾回话"城垣修筑的大事"可以"陆续办理"。但此刻由于"川省现有征剿瞻对之事，大工亦难并兴"。令四川"于城工紧要中，择尤急者，动项先行修葺，余议次第兴举"。开捐的想法也被驳回："现在江南、直隶，例尚未停，未便又开一例。且川省途路遥远，即使开例，赴捐必少，恐属有名无实。"
地方政府面对四川城市城墙急需建设的现状，想通过各种办法解决资金问题，迅速开始城墙的建设。但中央政府由于西南地区日益逼紧的战局，对四川城市筑城抱有不同的态度。
随后的第一次金川战争使筑城事宜被搁置下来，但战争结束后的乾隆十四年（1749）五月十五日，四川督抚班第再次向朝廷奏请"修理城工"，并提出通过"征收折色，并奏请减价收捐，以济帑项之不足"，希望次年春天开工开始城工建设。乾隆帝又一次断然回绝，"现在大兵凯旋，一切事例已降旨停止，川省未便因修城一节另行筹办"。他认为，"城工本非目前急务，而川省甫当撤兵之后，吏治民生均须次第整顿，一年之内恐未能料理易绪"，减价收捐，征收折色等方法都不宜采用。因为金川战争刚结束，吏治民生都需要整顿恢复，不应因修城给人民增加负担。
战事平息多年后，四川政府因"川省城多坍损"，再次提出修建城工。乾隆二十年，四川政府提出"保川局旧炉外，添炉铸钱出易，以余息为修城之用"。得到奏准，然而此项资金在乾隆二十九年（1764）用于成都满城的城墙扩建、加修营房上了。
乾隆二十六年，在任总督开泰提出了新的资金筹措办法："地方官与士民捐赀修城，与捐谷贮仓一样，一体酌奖。"现任地方官将根据其捐修银的数量，记功升职。而士民根据捐修银两多少或递赏花红匾额奖励，或奏给八品顶带。此外，总督开泰提出通过市场经济的手段解决城工修建资金，由官府组织贸易，解决资金。由盐茶道动用铸币资金购买茶园销路不畅的余茶，再将茶交于川康松茂、建昌地方官由官府行销。然后用行销获利与鼓铸余息一起俱充城垣修理之费。这样一方面解决茶的销路，一方面获余利修城。这些要求终于得到朝廷的奏准。四川的一些用资较少，地势险要的阆中、潼川等州县城墙在此后次第得到修建，但省会成都城墙用资浩大，一直未能开工。
但是随着第二次金川战争的开始，朝廷在乾隆三十六年（1771）后态度又一次发生改变。朝廷要求正在进行的四川各州县城墙修筑立即停工。力主筑城的四川总督阿尔泰得到乾隆的训斥：于此时令地方"操版筑之劳"，"殊不知事体轻重"，"今川省现办进剿小金川之事，虽一切军营供用，丝毫不累闾阎，而挽运执役，亦不能不有资民力，正当示之体恤"。随后朝廷着令一切筑城工程均停止，以免"军务需夫，难以兼顾"。清代四川地方政府一再申请利用各种途径修城，而朝廷一再阻止或推诿。从城墙的修建经历的周折中，我们可以看出一系列在清代四川地方政治面临的问题。
首先，中央与地方的政策目标有所区别。在城墙修建上，朝廷不愿地方筑城扰民，以致民变；但地方政府希望筑城保障城市安全，以尽"体国经野"的守土之责。地方官的两难在与中央政府的博弈中彰显出来。
中央政府在地方政策目标是多重的，最重要的是维护统治秩序，保持社会稳定，然后保持经济收入。这三个目标既有一致之处，也在实践中存在着相互矛盾的地方。而对地方政府来说，一要实现政绩目标，二是要实现财政目标和个人利益目标。这两个目标是高度一致的。从政策目标的取向来说，中央政府和地方政府之间存在矛盾与冲突。在成都修城墙问题中，这一矛盾鲜明地表现出来。
中央政府对四川的特定政策取向也决定了中央在城墙修建上的态度。明末清初的四川遭受了比中国其他地区更为严重的浩劫，"湖广填四川"的副产品之一是四川相当长时期的"五方杂处"、"人情悍恶"嘉庆《四川通志》中云："其民则鲜土著，率多湖广、陕西、江西、广东等处迁居之人以及四方之商贾，俗尚不同，情性亦异；叙、泸、松、茂、重、夔、黎雅、宁远之间，夷汉杂居，抚绥尤为不易。"根据四川的实际情况，清王朝统治四川具有较为特殊的政治理念，那就是以社会的稳定为最高目标。此外，四川地处边远，又是控制众多少数民族的西南基地，情况复杂、变乱迭起。尤其是乾隆年间，四川"西控羌番，南临苗猓，实秦楚之屏障，而与滇黔相为唇齿"。这样重要的战略地位促使清王朝对四川很长时期均另眼相看，为了不激化阶级、民族矛盾，对四川的统治一直是小心谨慎的，以求稳求静为主。因此在地方城市建设上，中央政府为了保持四川地方稳定，努力制止各种地方的敛财手段，违者视为扰民。这也致使其决策随时势而不停发生变化，而地方政府的目标出发点更多从地方利益出发。中央与地方的博弈最后导致地方政府的无作为及城市建设实际上出现的萎缩。
其次，地方公共工程的贪污冒销问题令中央困扰。中央在修建城墙上的慎重态度一方面因为对城墙修建质量的关注，不希望因地方官"漫不经心"、"因循怠忽"致工程屡建屡坍；另一方面则因地方城墙工程的贪污事件令朝廷忧虑："或未修捏报"，或"籍修城名色科敛民间者"。乾隆二年（1737），因四川泸宁城城墙的修建"旋补旋倒，实难垂久"。乾隆帝认为修城官员不认真办事，中间有冒销贪污之事，时任四川巡抚的杨秘被认为要为此事负责，被指为玩公营私，杨秘因此被革职，并按清政府规定，革职后的杨秘在川以己力保固泸宁五年。
地方工程既得利益的性质是极具地方性而又极特殊的。正如杨联陞在分析地方公共建设中指出的一样，在任何官僚制度的国家与任何官方经营的事务中，贪污渎职是常见的。因为公共工程的基金、材料、人员的管理都提供了诱人诈欺的特殊机会，清代地方城市城墙修建上的冒销贪污，或资金管理不善，借金生利等事件屡有发生。这也是清政府在城墙修建这样的大型公共工程上监管审批愈来愈严格的原因。
乾隆时期，清政府完善了修城费用的法制化管理程序。从工程的申报、管理、审核都有法律规定。并规定凡城垣修护须在工部备案，备案后及时开工，目的仍是实现对修城资金的有效监控，以免地方官员借此生息银两。同时乾隆政府确立了监察固制度，对城垣的质量也有保固期限，地方不得为省钱而偷工减料，国家要派人对其修城的质量进行检查。这一系列规定使修城工程在法律意义上明确了管理程序。
但是，中央控制手段的有效性在各阶段是不同的，时异势移。地方操作者们可以采取多种办法，规避中央的财政控制和计划限制，乾隆四十八年，成都城墙的修建计划在李世杰任内得到修改，不仅原定增加城墙厚度的计划取消，甚至城墙内壁也不变，使用明城墙旧砖，工程量大为缩减，而李世杰给出的理由是："一律加宽，究不如多年旧土之坚实"，而且还可以节省银七万六千六百七十余两。乾隆五十年，四川总督李世杰奏：四川省会城垣，年久倾圯，经前督臣福康安奏准发帑六十余万估修，现在外皮城墙将竣，所有城身里皮亦应次第刨筑，一律加宽，究不如多年旧土之坚实，拟将城顶原估宽五丈，收为宽四丈。宇墙即砌于城身四丈之上，更足以资巩固，并可节省银七万六千六百七十余两。得旨。好，知道了。
其三，财政政策上，地方政府面临城市建设的诸多困境。有清一代，各省只能留用财政收入的百分之十五至百分之三十，其余都要上缴中央。在中央的控制下，地方政府所拿到的钱是非常少的，康熙二十四年（1685）财政收入中，中央起运77.22％，而地方存留只有22.28%；到了乾隆年间，这个比例变成78.38％和21.62％。而且几乎所有留用部分也都被用于诸如军费供给和国家驿站费用等一些实际上属于国家承担的计划上。地方官用于地方支出的只有全部财政中不到六分之一的份额。因此，没有中央的支持，地方政府是无力进行大规模的城墙彻底重修工程的。雍正决定加征火耗，所有的火耗交归各省府库，部分用于提高官员的薪俸(称之这养廉银)，部分作为地方建设费用。在四川这样的西南大区，改革却没有这样一帆风顺。因为这里的基本税额远低于他处。由于官员的人数仍然很多，耗羡银不足以支付与北方同样的高薪，更遑论地方建设资金。
清代地方政府面临事权无限，财权上收，入不敷出的局面，这种财权与事权不一致，使地方政府在地方建设上没有主动权，要谋求收入来源势必会创造出各种手法。因为战后地方尚不富裕、民间资金有限，四川地方政府计划的城池修建资金筹措方式是多种多样的，除了动用公帑、或征收税收、或鼓励捐纳这些手段外，地方政府也企图通过商业手段解决城池修建资金。
