郭浩
宁夏引黄灌区包括古老的自流灌区和新兴的扬黄灌区，是全国重要的商品粮基地之一。灌区总人口约410万，其中农业人口有210万，现有灌溉面积716万亩，最大引水能力750立方米/秒，排水能力580立方米/秒，粮食产量占全区总产量的75％，国内生产总值占全区的83％，是宁夏的精华地带，也是宁夏经济社会实施跨越式发展的核心地区。
引黄灌区的水资源合理配置决定着全区经济社会发展和生态环境保护程度，目前，由于灌区水资源尚未实行统一管理，配置手段不足，不能充分实现水资源合理配置的有效性和可持续性，成为制约全区经济社会发展的瓶颈。如何在现有水资源条件、生态环境状况和经济社会发展水平下，对引黄灌区水资源进行合理配置，是宁夏水资源管理中亟待解决的重要问题。
一、水资源现状分析
（一）水资源现状
宁夏属典型的大陆性气候，年均降水量只有289毫米，水资源总量11.63亿立方米，地下水可开采资源量1.5亿立方米，加上国家分配的黄河可耗用指标40亿立方米，全区水资源可利用总量41.50亿立方米，人均水资源量687立方米，不足全国平均值的1/3。
北部引黄自流灌区多年平均降雨量179毫米，当地水资源总量4.17亿立方米，占全区水资源量的35.8％，加上黄河水资源量，人均水资源量1000立方米，亩均水资源量650立方米。
扬黄灌区多年平均降雨量266毫米，当地水资源总量1.66亿立方米，占全区水资源量的14.3％，加入黄河水资源量，人均水资源量426立方米，亩均水资源量83立方米。
（二）水资源配置存在的主要问题
一是水资源分布不均，用水矛盾尖锐。宁夏当地水资源量少质差，时空分布不均。近年来黄河上游来水持续偏低，1998～2006年宁夏实际允许耗用黄河水量平均为30.5亿立方米，2003年受黄河上游来水量不足影响，缺水造成直接经济损失达10多亿元，并发生多起群体性上访事件和各类水事纠纷，严重影响灌溉秩序和社会稳定。
二是水资源管理政出多门、调配手段不足。在管理体制建设方面，尽管五个市都成立水务局，但地表水与地下水、城乡供水与排水、治污与回用各环节，仍由各部门分割管理，多龙治水现象较普遍；在机制建设方面，管理体系不健全，节水制度不完善，缺乏自主节水机制。加上投入有限，先进节水技术推广进展缓慢，造成田间灌水无法调控，田间水利用系数仅为0.7～0.8。
三是水资源调控工程设施薄弱、水污染状态严重。长期存在工程布局不合理、老化失修严重、配套不完善、调控能力和手段不足等问题。自流灌区骨干渠道砌护率仅为23.6％，渠系建筑物损坏率高达40％以上。扬黄工程机电设备超龄运行，管理运行经费不落实，直接影响正常供水。近年来，由于生活污水、工业废水排放量急剧增加，水环境继续呈恶化趋势。
四是用水结构不合理，水资源使用观念陈旧。引黄灌区现状农业用水占总用水量92.9％（含生态用水），用水比重大、效益低，工业用水量仅占5.4％；水稻用水量占农业总用水量的32.2％，麦套玉米占33％，45％的夏粮作物占用了65％的水量，而且利用黄河水多，地下水利用少仅占6.7％。加上，长期形成的灌溉方式和灌水习惯，大水漫灌现象比较普遍。
五是水价过低，水利工程良性运行举步维艰。目前自流和扬水灌区现行的供水价格分别占供水成本的66.3％和35％，低于周边省区，水价与成本倒挂，致使水利工程供水成本得不到有效补偿，水管单位亏损，运行困难，灌溉水价与供水成本严重背离，淡化了节水的利益驱动机制，也影响农民的节水积极性。
二、宁夏引黄灌区水资源合理配置的理论基础
我国水资源合理配置研究从20世纪50年代开始至今主要经历了五个阶段：一是以水论水阶段，从以需定供到以供定需，对水资源不可替代的特性有所认识；二是以区域经济发展为前提的水资源动态优化配置阶段；三是以宏观经济发展为前提，水资源系统和生态环境循环式的水资源配置研究阶段；四是以宏观配置方案为依据实行总量控制和实时调配的优化组合阶段；五是经济、生态系统广义水资源合理配置研究阶段。
面对宁夏水资源日趋短缺的严峻形势，我区近十年来在水资源合理化配置的研究与规划中取得多项国内领先成果。先后完成《宁夏节水型社会建设规划》《宁夏黄河水权转换总体规划》和《宁夏水资源综合规划》，准确确定了我区水资源总量。明确了我区的治水思路以及水资源配置的方法，建立了水资源的宏观指标体系，特别是“九五”国家重点攻关项目《宁夏水资源优化配置与可持续利用战略研究》和科技部西部专项《宁夏经济生态系统水资源合理配置》是目前水资源合理配置研究中最全面、最系统的研究成果。对于这些成果，我们应加以推广与应用。
三、充分认识宁夏引黄灌区水资源合理配置体系建设的重要性和必要性（一）建设水资源合理配置体系，是解决宁夏水资源供需矛盾日益突出的必然选择。只有改变现有水资源利用格局，调整用水结构，实现水资源统一调配，从宏观上提高水资源的配置效率，从微观上提高水资源的利用效率，才能促进全区经济社会和生态环境的可持续发展。
（二）建设水资源合理配置体系，是我区节水型社会建设的需要。要全面推进节水型社会建设，实现试点期建设目标，就必须以水资源合理配置作为支点，并通过工程、法律、行政、技术等手段，协调区域水资源可持续利用，保证经济社会与生态环境可持续发展。
（三）建设水资源合理配置体系，是确保引黄灌区永续发展的重大举措。要确保引黄灌区的社会稳定、农业发展、粮食安全，重点是水资源的科学调度、优化配置、全面节约、高效利用，核心是提高水资源的承载能力和水环境承载能力，目的是将节约的水量用于生活、生态以及工业等领域，为全区实现跨越式发展发挥更大的作用。
四、引黄灌区水资源合理配置与可持续发展
（一）以管理体制改革为动力，全面提高水资源一体化管理的程度一是推进城乡水务一体化管理改革，加强涉水事务的管理，统筹城乡水资源评价、规划、配置、调度、节约、保护及水源地建设，加大供水、用水、排水、污水处理及回用，建立权威、高效、协调的水资源统一管理体制；二是加快水管单位体制改革，明确水管单位的性质，落实公益性管理人员的编制、人员经费和工程维修养护经费，改变水利工程重建轻管的现状，遏制水利工程老化和灌区效益的衰减；三是继续推进农村水费改革，加强对农民用水者协会的直接指导和水费的管理，试行终端水价，杜绝搭车收费，实现水费公平负担；四是加快农村小型水利设施产权制度改革，在农民用水协会参与管理的前提下，宜包则包、宜租则租、宜卖则卖，积极探索建立良性运行机制。
（二）以工程建设为手段，提高水资源合理配置的调控能力一是建设与水资源优化配置相适应的综合利用工程，提高调控能力。以青铜峡河西总排干为主线，以阅海、金色河、星海湖等湖泊湿地为接迎点，拦蓄沟水、洪水和退水，调剂河西灌区的用水过程；以镇北堡等六座拦洪库为辅助，以长藤接瓜形式蓄水于灌区，与河西总排干沟等水系一起，构筑能蓄、能泄、能引、能排、能导、能用的工程体系；建立逢枯能补，逢急能缓的水资源综合调度机制，做到沟湖贯通，线面结合，发挥防洪、排水、灌溉、生态、景观等综合效益，建立灌排网络。
二是加快灌排骨干工程建设，提高水资源利用效率。实施包括青铜峡灌区两两合并在内的工程改造，调整渠系布局，解决输水损失大、灌溉效率低的问题；尽快实施沙坡头南北干渠连通及渠系整合工程，提高供水保证率和效率；加快青铜峡河东灌区的干渠工程改造，利用东干渠走线高的优势，挖掘灌区内的可利用低洼地、碱滩地和湖泊湿地，与现有的灌排工程系统予以连通，达到以丰补欠、削峰填谷的作用；早日启动大型提灌泵站的更新改造工程，筑牢宁夏中部干旱带的“生命线”，基本解决引黄灌区调蓄能力不足，灌溉高峰期时段性缺水问题。
三是加快末级渠系及田间配套工程的改造，提高田间用水效率。开展末级渠系改造与配套为重点的田间节水工程建设，完善各级渠系配套工程，减少输水损失和田间无效损失，发挥整体效益；完善渠系的测量水设施，实行配水到田，量水到斗，为实施供用结合，推行终端水价打好基础，在配套较完善的示范区内先进行试点，为今后的推广总结经验。
四是加快灌区信息化及自动化建设。建设以青铜峡灌区水量调配决策支持系统为主线，连接沙坡头灌区、固海等扬水灌区的信息化系统，做到信息互通共享，各成体系的水量调度信息管理系统和辅助决策支持系统；实施水资源配置使用的监控体系，建立各类水情与工程专业数据库和各类专业信息的处理与管理系统，做到信息及时准确，水量调配决策迅速、科学。
（三）以健全水法规和制度创新为保障，全面提高水资源合理配置和综合利用一是强化黄河干流及流域内支流的水资源统一调度和管理。出台《宁夏引黄水量统一调度管理办法》，适时制定和修正相应的调度方案；强化计划用水、科学配水，扩大向生活、生态、工业和城市的供水范围，合理制定各行业的配、用水量，保障引黄灌区的供水安全、粮食安全和生态安全；适时建立黄河一、二级支流的调配制度和泄流方案，加强宁夏黄河流域的水资源统一管理，切实维护黄河健康生命。
二是健全地方水法规，推进依法管水、依法用水。严格执行取水许可制度，通过水资源监控体系适时核查水资源的使用情况；实行水资源有偿使用，加强水资源费的征收使用管理，通过经济调节手段使有限的水资源发挥更大的社会价值；根据引黄灌区水资源合理调配体系建设要求，开展立法调研和论证工作，逐步健全地方水管理法规。
（四）以节水机制创新为核心，促进水资源全面节约和高效利用一是调整灌区农业种植结构，大力推广设施农业。限制高耗水作物种植面积、适当控制粮食播种面积、推广农艺节水技术，减少虚拟水的输出；扬黄灌区要改变大田块、大水漫灌，大力发展设施农业，扩大马铃薯、西甜瓜、小杂粮等节水高效特色产业。
二是建立节水奖励机制，充分利用地下水和非常规水。建立节水有奖、超用受罚机制，增强水管单位和农民用水者协会的节水动力，促进灌区节水从被动压减向自主节约方向转变；大力推行井渠结合灌溉，建立机井运行机制和补助政策，开展井渠掺灌，以井补渠，以灌代排，发挥机井作用；加大对雨洪水、苦咸水、湖泊湿地中水等非常规水利用。
三是完善合理的水价形成机制，充分发挥经济杠杆作用。进一步推进城乡水价改革，完善水价形成机制，建立多种水源的联合定价机制，实施分类、峰谷定价与定额水价制度；区分公益性用水与灌区群众生活、生产用水而承担的水价成本，实现公平负担，采取“小步快走”方式逐步将水价向终端水价调整，建立以经济手段为主的节水机制，发挥水价对节水的促进作用。
（五）以水资源高效利用为目的，培育水权转换市场，加大水权转换力度一是加强水资源承载力及合理配置方式的研究。积极探索将农业用水转换到工业用水，由低产出向高价值转换；在保证农业用水的基础上，最大限度地满足城镇居民生活和生态环境用水；从灌区实际出发，制定水权转换最佳允许量；设立宁夏节水型社会建设科技专项，解决水资源承载力及水资源合理配置方式等关键技术难题。
二是加大水权转换力度，建立培育水市场。进一步探索水权转换机制，围绕耗水总量控制与定额管理，分析水权转换的最大效益和灌区的承载力，推进水权转换总体规划的实施，完善水权实施的监管体系，积极培育水市场，真正做到农业节水有目标，企业反哺有对象，使灌区的用水水平上一个台阶。
三是开展自流与扬水水资源相互转换机制的研究。探索自流与扬水之间的水资源相互支撑、相互转移机制，把农业灌溉与人饮、生态、特色产业发展相结合，根据区域特点，把高水控灌，自流转扬、农水转非等机制搞活，变单一农业供水为综合供水，拓展扬黄工程效益，促进扬黄灌区可持续发展。
（六）以科技创新为支撑，全面提高水资源合理配置的科学性一是引进推广先进实用的节水技术，全面推广水稻节水控灌、旱育稀植等技术，加大点灌、低压管灌、滴灌和喷灌等技术的推广力度，做到农艺技术与节水技术同步规划、同步实施；二是加强水资源配套政策、制度的研究，积极开展节水型社会建设配套政策、制度的研究；大力开展涉及灌区的水资源节约、利用、调度、配置、转换和交易等管理体系的研究探索，引进和消化先进省区的管理理念，培养相关人才。
（七）以水利文化建设为载体，全方位提高民众对水资源知识的认知度和提高群众的节水意识一是广泛宣传、教育培训，加强民众的水资源危机教育，为全面开展水资源合理配置做好舆论宣传工作。将节水型社会建设纳入机关、企业、学校、社区当中，普及节水教育，倡导和培育节水的文明生活方式，形成多方位立体式教育体系；二是抓好试点，充分发挥节水型灌区示范作用，建设高效节水灌溉示范园区，推动节水农业；三是弘扬水文化，挖掘2000多年的水文化，以青铜峡渠首闸群体系、镇北堡拦洪库及爱伊河等工程设施为依托，建设教育基地，开发兴建水利风景区和湿地湖泊生态保护区，提高水利文化的影响力，增强水利建设、发展、保护和节约等文化内涵。
总之，按照自治区跨越式发展的总体要求，引黄灌区要以节水型社会建设为统领，以节水型灌区建设为主线，以政策研究，制度机制创新为保障，以深化水务和水管体制改革为动力，以推行节水技术，调整产业结构为重点，统筹城乡、工农业和生活生态用水，完善管理服务功能，达到社会水与自然水的合理配置、高效利用和科学保护，实现经济社会、人与自然的可持续发展，为自治区跨越式发展奠定坚实基础。
（作者系宁夏回族自治区水利厅副厅长）
