政府成本日渐成为评估一个国家或地区竞争力和创新力的核心指标，也是影响未来社会经济发展的极其重要因素。在经济全球化和中国加入WTO的背景下，政府绩效成为决定一国或地区国际竞争力的关键。控制政府成本与追求行政效率的良性互动关系有利于政令的贯彻和落实，提高政府效率有利于增强政府的感召力、凝聚力。因此，重视政府成本的研究，加强政府成本控制，不仅可以进一步促使政府的高绩效行政，更能促进社会经济的持续、稳定、陕速发展。
（第一节控制政府成本是提升政府绩效的关键）
实践表明，中国要在新世纪全面提升国际竞争力，当务之急是提升国家的竞争力和创新力，政府竞争力是国家竞争力的核心。面临日益加剧的全球化，中国政府所面临的挑战，并非来自于产品的质量与价格，而事实上来自于对政府绩效产生决定性影响的体制性因素。比如，政府对外开放力度、政府职能转变状况、政府干预与管制社会经济的程度、政府管理理念、政府管理方式、政府管理制度，等等。其根本途径则是转变政府职能、深化政府管理体制改革，降低政府成本、提高政府效率，推进社会经济的全面转型。所有这一切，需要引起我们的高度重视，否则中国很难成为世界一流的国家。
政府的竞争和创新力水平有两个重要的指标，一是政府的成本；二是政府的绩效。政府的成本越低，绩效越高，政府的竞争和创新力就越强。相反，政府的成本越高，绩效越低，政府的竞争力就越弱，中国政府历次的机构改革过程中都要涉及降低行政成本的问题，党的十七大更是直接将降低行政成本列为改革的重要目标之一。
一、政府成本及其构成
所谓成本，主要是指为了获得某种收益而必须为之付出的代价。从纯经济的角度来看，收益大于付出的预期是人们的行为原则，它是人类社会的首要理性原则。成本的概念在人类的经济活动领域被广泛使用，降低成本与提高收益一样，几乎成了衡量人们经济活动成败的关键。
讨论政府成本，必须首先对政府做出明晰的界定。人们通常在两种意义上使用政府这个概念：第一，广义的政府，即指以行使公共权力和分配公共资源为名义而建立起来的所有国家机构；第二，狭义的政府，即指国家最为主要的三个机构（立法、行政、司法）中的行政部门。本书讨论的政府应作广义的政府来理解，即凡是能够利用其物质力量对社会公共事务做出权威性决定、对社会资源做出权威性分配的所有行为主体的总和。作为一种公共机构的政府，它自身的生存是通过收取捐税解决的，也就是说，政府的维持经费来源于财政。政府的运行结果与成本之间没有必然的预算硬约束，作为行为主体的政府机构及其官僚体制没有自主节约经费的倾向与激励机制，这导致政府成本的控制较之于企业和个人更为复杂。由于其影响公权力和公共预算领域，对公众的影响面大，容易引起波动，所以研究也显得更加重要。
政府成本也有狭义与广义之分。狭义地讲，政府成本是政府为实现治理目标而投入的各种经济资源的总和，一般用政府当期财政支出和经济耗费来衡量，其实质是政府治理的当期经济成本或者说行政成本。广义地讲，政府成本是政府为实现治理目标而投入的各种资源的总和，政府投入不是政府自身运转的产物，而是从社会获得的各类资源；政府投入的过程，即是对社会产生影响从而造成多种结果的过程。因此，广义的政府成本也就是政府为实现治理目标所采取的治理行为对社会造成的各种影响及其结果的总和。本书采用广义的政府成本作为分析工具。
根据政府成本的组成，也可将其划分为政治成本、经济成本、社会文化成本。政治成本指由于政府治理而产生的各种政治后果，如政府政策实施导致的执政合法性下降、群众基础丧失、周边关系恶化，都属政治成本范畴。经济成本指政府治理行为对经济发展产生的影响，如政府经济政策的实施，不仅直接改变了一国的产业结构，也对此后各产业的发展产生了较大影响。社会文化成本指由政府主导的各类政策对社会文化结构产生的影响及结果，如政府主导的市场化改革制度安排，不仅使国家正式制度发生变迁，也导致了社会非正式制度的变迁，如人们的伦理道德的改变，最终影响社会文化发展。对现阶段中国政府成本的结构，不仅要分析其政治成本、经济成本，还要着重分析其社会文化成本。因为，在一个转型社会中，非正式制度变迁所产生的影响较之正式制度变迁的影响往往要大得多。
根据能否在政府预算中列支，可以将政府成本分为显性成本和隐性成本。显性政府成本是指政府履行其职能的直接支出，可以计算并在政府财政预算中列支，相当于政府行政管理费用。它又可以分为经常性支出和发展性支出两类。经常性支出包括政府公务员薪金、各类办公费用支出等维持政府日常运行所必需的开支，这是一种政府行政管理的实际支出，是可以计算和控制的。发展性支出则用于中长期发展所需，例如政府新盖办公大楼、增添电子网络设备等的开支。隐性政府成本是为政府运作支付的一种社会代价，它可以看作是一种隐含的成本，通常在政府预算中无法列支，它的存在降低了政府绩效。
根据会计计量的难易程度，又可将政府成本分为直接成本和间接成本——前者在行政过程中直接发生且容易计量，后者则相反。在此基础上，根据间接成本发生性质的不同，有些学者又将其细分为机会成本、风险成本和社会成本。其实，风险成本应分属于直接成本和社会成本。因为由风险所造成的直接财产损失和后续处置费用以及风险预防费用可属于直接成本，造成的间接性损失则可归于社会成本。
在这里，将间接成本细分为机会成本和社会成本。另外，根据政府成本影响周期的长短，可分为短期成本和长期成本——前者指成本的影响期只限于当届政府，后者的影响期则超过当届政府。
对政府成本的上述4种划分是从不同角度进行的，研究中也会根据所处阶段和角度的不同交互使用这些划分的方法。正是上述划分方法形成的结果在其存在的客观形态上有交叉，决定了在方法论意义上对其交叉运用的可能性与必要性。
我们按照制度运行、变迁的理论，可将政府成本分为政府制度性成本、政府决策成本、政府运行成本、政府公信力成本4个方面。政府制度性成本是指政府管理制度形成过程中社会所支付的多种成本的总和，其实质是一种制度运行前成本。它是人们行为预期的总轨迹，这种成本的典型特征是其影响面广，对给社会公众带来的一些不必要的负担和负面影响往往难以计量，而且有时它的影响周期很长。政府制度成本很多时候体现为隐性成本。所谓隐性成本是指政府行为对于资源配置造成影响，扭曲了人们的行为，进而使得福利损失，而且这些福利损失难以用数量计量。例如，政府的规制行为。虽然计算规制成本极为困难，一些事实足以证明该项成本的巨大和普遍。“在美国，通过放松规制而获得的福利是巨大的……一年的总福利增加350～460亿美元（1990年），其中消费者从价格的降低和服务质量的提高中获得了320～430亿美元，而生产者从效率提高和成本降低中一年获得了大约30亿美元。”
政府决策成本指政府决策及实施中运用各种资源及其影响的总和。政府在做出任何一项决策时客观上都需要相应的成本，只是有时难以找到可比对象或难以计量而将其忽视。不过，在现实生活中，一些政府决策者头脑中往往没有这种概念，这些成本对决策者的激励、约束性太小。政府决策失误所导致的损失数额大、影响深、范围广。
近年来一些地方政府因决策失误盲目建设的“废墟工程”、因贪图政绩匆忙上马又被迫下马的“形象工程”、因监督不力出现的“豆腐渣工程”，都说明了这些问题。据国家审计署报告披露，仅2002年被审计机关查处的由于违规担保、投资和借款等方面决策的失误，给国家造成的直接损失就达72.3亿元。此外，各种决策失误所造成的消极的社会和政治影响，给国家和人民带来的损失更是难以估量。
政府运行成本是指政府维持日常运行的各项花费的总和，通常表现为财政预算的政府各项支出的总和，即相当于我们通常所说的财政支出。它包括行政管理支出、经济建设支出、社会文教支出、国防支出以及其他支出。在这些支出项目中，除行政管理支出特别是其中的公务员工资外，其他都是可控的——其支出规模具有弹性，可通过一定的技术手段来提高资金的使用效率，减少不必要的支出。政府运行成本在一定程度上标志着政府的调控能力。
政府公信力成本是一种隐性成本，它普遍存在于所有的政府机构。主要是由于政府决策者做出的决策本身缺乏科学性，或是决策有缺陷，或是某次或某几次决策失误而失去信用以及信息失真所形成的成本。官员“失节”往往导致政府公信力降低，增加政府成本。贪污腐败造成的损失往往是双重的，贪污与腐败一方面会增加政府的显性成本，例如公共采购的多余支付、化公为私的额外支出等；另一方面会因此而产生大量的隐性成本，主要表现为转嫁给社会的间接损失，例如劣质工程对人民生命财产造成的损失、官员腐败损害政府形象、走私活动使国家税款流失等，有些损失甚至是难以估计的。而且，政府的公信力问题，会造成社会的无序不稳定状态和公民对政府的不信任而造成的社会动荡等问题。
二、政府绩效
政府绩效是指政府作为一个整体，在管理自身行为和提供公共服务等方面所取得的业绩、成就和影响等。由于政府本身公共部门的性质，政府的绩效不是简单地体现为对于效率的追求，其业绩、成就和影响的核心问题应该是公共责任的实现程度与效果。因此，运用“绩效”概念衡量政府活动的效果，所指的不单纯是一个政绩层面的概念，还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等。根据不同理论和评估的方法与角度，对于政府整体绩效可以从多个方面来理解：
第一个方面根据政府部门自身特性与运作模式，政府绩效可以分为：经济绩效、政治绩效和社会绩效。
第一，经济绩效。经济绩效表现在保障经济模式不同创新的可持续发展上，即国民经济不仅仅在量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升，良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高、政府能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。政府绩效体系中，经济绩效是政府绩效的主要内涵和外在表现，在整个体系中发挥着基础作用。没有经济绩效，社会绩效和政治绩效就会缺乏物质支撑，社会绩效和政治绩效也不会持续。
第二，政治绩效。在市场经济条件下，政治绩效最经常的表现为制度安排和制度创新。市场经济游戏规则或社会秩序的供应是一种政府制度安排，这是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易体现。政治绩效是整个政府绩效的中枢和核心，实现经济绩效和社会绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证和保障。
政治绩效也是政府决策、政府行政的直接结果。
第三，社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步。
社会全面进步内涵丰富，包括人们生活水平的改善和生活质量的提高；社会公共服务供应及时到位，社会治安状况良好，人们安居乐业；社会和谐有序，社会群体、民族之间没有明显的对抗和尖锐的冲突。
社会绩效是政府绩效体系中的价值目标，没有社会绩效，经济绩效就没有实现的意义和价值，政治绩效会失去社会基础。
政府绩效体现在政府行政管理的每一个层面和领域。这种绩效既不是政府短期投入的回报，也不是政府终端产品的累积，而应该是较长时期经济发展、社会进步、政治文明的总成果。
第二个方面根据政府自身运行特点，用平衡计分卡的方法，从政府成本、公民满意度、政府管理内部流程再造、政府学习与发展4个维度对政府绩效进行评估。
政府成本是指政府行为及其绩效所耗费的一切支出，包括政府制度性成本、政府决策成本、政府运行成本以及政府公信力成本等。政府成本维度是政府绩效评估的首要维度，财务与成本因素是绩效评估实践关注的最基本的维度。
公民满意度可以通过政治业绩、经济发展业绩、文化发展业绩和社会发展业绩4个维度来衡量。在市场经济条件下，根据社会的发展要求和社会公众的需要，提供优质的公共服务和公共服务，已成为政府最重要的职能。公民满意度的测评是政府管理目标的具体化，主要测评各种顾客群体需求的满足程度。可以设置顾客的满意水平、完成顾客型服务的目标、公众对关键问题和服务的了解程度等指标来测量政府职能的履约程度。
良好有序的政府管理内部运行流程是保证政府绩效水平优良的关键。从政府管理内部制约绩效水平的因素出发，把政府的内部运行状况与外部反映状态、动态运行评估与静态结构评估有机的结合起来，从而科学评估地方政府绩效水平。
政府管理创新的核心力量来自于政府将自己塑造成学习型政府，保持与外部行政生态环境在物质、人员、信息、文化等方面的良性互动和有效回应，使之具有更强的学习力和应对变化的管理能力，全球化、信息化正改变政府与社会的传统关系模式，迫切要求实现政府管理创新，实现政府自我革新与自我发展。
平衡计分卡框架体系中的4个维度的关系、性质及其在整个体系中的地位是不同的。政府成本是财务性质的维度，是衡量政府绩效水平最基本的维度。公民满意度是政府绩效主要内容的集中体现，是指标体系的核心。这两类维度都属于外部指标。它们直接表现为政府使命与发展战略实现的程度。政府管理内部流程再造是从政府管理内部运行的角度来评估政府绩效，属内部维度。政府学习与发展是从政府自身学习、变革与发展等潜在的因素出发，预测政府绩效水平的一种维度。它们两者通过直接制约政府成本与政府业绩来影响政府使命与发展战略的完成。
无论用什么样的方法，对政府绩效的评估都应该是多元的、全面的、系统的，并没有一个简单的指标可以概括政府的绩效，片面的指标是不可取的，这也是引用不同评估方法的评估指标的一个思路。
