我们党和国家对分权监督制度的思想认识和制度建设有过曲折的历史。建国之初，代议和立法职权由中国人民政治协商会议（后为全国人民代表大会）行使，行政权由中央人民政府及其执行机关政务院行使。后来又成立了国家的人民监察委员会和最高人民检察署，负责对政府机关及其公务人员和所有公民进行遵守法律的监督。这体现了权力的分工与制约思想。但与此同时，由于实际工作中强调党的集中统一领导，以党代政的倾向日益明显。1956年党的“八大”就曾批评“有些党的机关，对国家机关的行政工作做不正确的干涉”，“混淆党的工作和国家机关工作应有的界限”。后来，随着党的指导思想上“左”的错误步步发展，权力集中、以党代政倾向也越来越严重。1957年以后推行党的一元化领导，1959年撤销了国家监察部，各种权力越来越集中于各级党委、集中于中央甚至一个人手里，直至出现了“中央文革小组”和集党、政、军大权于一体的“革命委员会”这种极度集权的机构。从而导致缺乏对滥用权力的制约，这也是“文革”种种灾难得以发生的根本原因。
邓小平对于权力过分集中的弊端深有体察，曾经多次总结我国政治体制发展中的经验教训，就改变权力过分集中、适当分权问题发表过精辟论述。十一届三中全会以后，邓小平在《党和国家领导制度的改革》这篇重要讲话中，从通过制度建设防止“文革”这种历史悲剧重演，实现党和国家长治久安的高度，深刻指出：“我们在历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”必须改变权力过分集中的危险状态。权力过分集中，特别是领导者个人高度集权是官僚主义的总病根，搞特权，“势必使我们的干部队伍发生腐化”。
在邓小平理论的指导下，为了解决权力过分集中特别是领导者个人高度集权问题，采取了一系列改革措施。1987年党的十三大明确提出党政分开的分权改革方向。
随后提出了调整中央和地方政府权力关系问题，如20世纪90年代推行的财政、税务分级体制。近年来，关于加强各级人大的权力和地位、实行司法独立等问题也提上日程，并取得了一定成绩。经过20多年的政治体制改革，我们在解决以党代政、党政不分、政企不分的弊端方面取得了重大进展，坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，废除了干部领导职务终身制，推进党内民主，加强集体领导，十六大提出了党总揽全局协调各方的原则。但行政权力膨胀，领导者个人集权的问题在一些地方和部分尚未彻底解决，官僚主义和滥用权力现象时有发生。由于行政权力配置与制约机制不健全，这也是腐败问题没有从根本上得以遏制的一个主要原因。通过强化民主集中制来遏制领导者个人集权，仍然是一个亟待解决的重大课题。制度的制定只是制度建设的起点。制度的切实执行才是关键。在制度执行的过程中，潜在规则往往起一定作用。在实践中，重大事项包括重大项目的投资和重要人事任免等，往往是一把手说了算。我们的根本领导制度是民主集中制，但在政府及各部门中实行的是行政首长负责制，如何处理好民主与效率的关系是一个难题，也是权力过分集中的问题难以解决的原因之一。党和国家提出和奉行依法治国的方略，推进依法行政，但法治代替人治是一个历史的过程，不可能一蹴而就。况且，只要在公共行政领域存在自由裁量权，就有滥用权力的潜在危险。
解决权力过分集中的问题，对公共权力进行有效的制约和监督，关键是要在借鉴和吸收人类政治文明的成功经验和有益成果以及反面教训的基础上，从中国的实际出发，确立一套符合中国实际的权力制约和监督机制。中共十六大政治报告在关于我国政治体制改革问题的论述中，专门用了一个独立的篇幅论述加强对权力的制约和监督问题，并且把对权力的制约和监督作为一对密切联系的政治机制完整地加以表述强调。十六届四中全会《决定》提出了进一步完善权力运行的制约和监督机制的要求。
贯彻十六大精神和四中全会《决定》，必须在现有基础上对监督制度进行创新，深化政治体制改革，使实体制度的运行环境和承载体不断得以优化。
（二）干部管理体制上的弊端尚未彻底清除
治国必先治党，治党必先治吏，这是多年来反腐败经验的总结。许多腐败现象的发生，都与现行干部任用和管理体制的弊端有着直接的关系。
一是干部任用机制以“人治”为主的弊端。革除这一弊端仍然需要一个过程。由少数人在一定范围内选人的干部任用机制是在革命战争年代形成的，有其历史必然性。改革开放以来，我们党在干部任用制度上进行了一系列的积极探索，有力地推进了干部制度的改革。近年来，制定了《党政领导干部选拔任用工作条例》等一系列重要文件，对规范党政领导干部选拔任用工作，防止和纠正用人上的不正之风起到了重要作用；党政机关公开选拔领导干部和竞争上岗在全国范围内正逐步推开；党的地方委员会全体会议对下级党政班子正职拟任和推荐人选实行票决制；干部考核和干部交流工作有了明显加强；对党政领导干部辞职和辞职后从事经营活动作出了限定。但是，从总体上讲，许多工作尚未全面展开，干部人事制度改革与建立社会主义市场经济体制和发展社会主义民主政治的要求还不相适应，在一些地方和部门基本上还没有走出“人治”的圈子。这是导致干部人事工作中滋生和蔓延腐败现象的重要原因。在不少地方，干部的任用，无论是选任，还是委任或聘任，“长官”的意志都比较突出，而群众的意见无足轻重；少数领导者在选拔任用过程中，置党的干部路线和干部政策于不顾，搞“一言堂”，搞“圈圈派派”，以“我”划线，不讲德才和群众公论，讲亲疏有别。由此造成了严重的后果，一些党性不强、作风不正、满脑子升官发财思想的人被提拔重用，为干部队伍中滋生腐败现象留下了隐患。这方面的教训是很深刻的。
二是党的监督机制乏力。这些年来，在一些地方和单位，买官卖官、“带病提拔”
（有严重问题仍被提拔重用），边腐败、边升迁现象时有发生。出现这些问题，从干部管理体制上看，管理权限与监督权限相脱节，是对领导干部监督乏力的一个关键性原因。
胡长清、成克杰、王怀忠干违法乱纪的勾当都有不短的年头，但都是到了罪不可赦的程度才被查处。在相当长的时间里，他们的违法违纪行为不但没有受到查处，反而是边腐败边晋升。这一现象说明，干部管理体制还存在不少问题。
（三）人民群众的监督主体作用尚未得到充分发挥
这些年来，我们党反对腐败的决心不可谓不大、采取的措施不可谓不坚决、处理的腐败分子数量不可谓不多，但是反腐败斗争的成效离党和人民的要求还有很大的距离，反腐败的形势依然严峻。究其原因，一方面是腐败现象滋生蔓延的土壤和条件将长时间存在；另一方面，与一些地方和部门不注重发动和依靠群众密切相关。十一届三中全会以来，我们党深刻总结了“文革”期间“大民主”这一沉痛教训，一直在积极探索走出一条不搞政治运动，而主要依靠法律和制度反腐败的新路子。依靠法律和制度反腐败，这无疑是正确的。但是不搞政治运动，不等于不发动和依靠群众。唯物史观告诉我们，历史活动是人民群众的事业，我们的一切工作都必须依靠人民。脱离群众，我们就一事无成。历史的经验证明，仅靠专门机构和少数人的监督来遏制腐败是不行的。以监督网络密致的清王朝为例，对腐败的监控可以说达到了封建社会的顶点，但是腐败仍然成为清朝灭亡的致命伤。无论是哪一个封建王朝，从事监察的官员在全体官员中总是占少数，不可能看住众多贪官污吏，更何况两者还会同流合污。在剥削制度下，人民群众没有监督权，对官僚腐败的抗争只能是揭竿而起。在社会主义条件下，人民群众作为国家的主人，是监督的主体，也是能够粉碎腐败行为的铜墙铁壁。反腐败必须依靠人民群众。而且，依靠法律和制度反腐败，不仅需要健全的法律和制度，还需要有良好的法制环境和条件，其中最重要的莫过于广大干部群众的法律意识和法律素质的提高，并保障他们能够充分行使监督权，有效发挥权利监督、制约权力的机制。
公民的法律意识和法律素质普遍提高之日，就是腐败分子丧失藏身之地之时。因为，只有在公众的有效监督之下，法律和制度才能得到公正和切实的执行。否则，制度的执行得不到监督，很可能流于形式。但是，这些年来在一些地方开展反腐败斗争的过程中，没有处理好依靠群众与不搞群众运动的关系，错误地把两者混同起来，误认为依靠群众、发动群众就是搞群众运动，所以在反腐败斗争中缩手缩脚，不敢大胆地深人群众、发动群众，有些地方甚至严重脱离群众。主要表现在以下几个方面：
其一，发动群众参与反腐败斗争不广泛。在一些地方的反腐败斗争中，对群众缺乏深入的宣传，远没有形成群众广泛参与的生动局面。由于对群众的宣传、发动不够，致使不少群众认为反腐败斗争是党和政府的事情，与自己无关或关系不大，没有认识到自己在反腐败斗争中的责任。目前，真正参与反腐败斗争的主要是那些直接受到腐败伤害的群众，多数群众对腐败现象只是表示不满和痛恨，而没有加入反腐败斗争的行列。
其二，群众参与反腐败斗争的渠道不畅通。例如群众举报工作，有些地方对此只是口头上重视，而实际上对群众举报的问题认真调查得少，敷衍了事的多。有的竟把群众举报的信息泄露给被检举人，使举报者遭到打击报复。有些群众因为举报有关问题，而饱受“穿小鞋”、“丢饭碗”之苦，甚至遭到人身攻击和迫害，有的付出了生命的代价。这种现象的发生，严重挫伤了群众参与反腐败斗争的积极性和主动性。
其三，惩治腐败现象未能充分反映民意。在一些地方，有法不依、执法不严、违法不究的现象相当突出，特别是涉及领导干部的案件，有罪不判或重罪轻判的问题明显。
对此，群众意见很大，社会反响强烈。“治党不严”、“治政不严”、对某些腐败分子的惩处失之于宽、失之于软等现象的存在，也严重影响了群众对反腐败斗争的信心，在某种程度上动摇了反腐败斗争的群众基础。
既不搞政治运动，又要发动群众，反腐败到底应该怎样进行？在理论层面上，就是坚持党的领导，加强民主政治建设，扩大公民有序的政治参与，这是推进社会主义政治文明的重要途径，也是反腐败的治本措施。这样做，既能避免混乱无序的“大民主”，又可以实现广大人民群众对政府的有效监督。实现民主政治是我国社会主义制度的根本要求。实践证明，不发展民主政治是十分危险的。我们必须深刻记取前苏联忽视公民政治权利的惨痛教训。1990年前后，为摸清前苏联改革的走向，美国等西方国家的许多民意测验机构在前苏联进行了多次民意测验，结果表明，支持实行资本主义的人仅在5%～20%之间，而高达80%的人都希望坚持社会主义制度。但是，由于人民长期缺乏政治权利，当叶利钦等人取消社会主义制度时，广大人民群众不能采取有效的抵制措施来捍卫社会主义制度。在操作层面上，就是在党的领导下，坚持群众路线，充分发动群众。其实，反腐败既难又不难。如果不走群众路线，不充分发动群众，要战胜形形色色的腐败现象，就很难。反之，只要深入群众，相信和依靠群众，就会增强反腐败的智慧和勇气，就不难，因为群众是反腐败的最强大力量。这些年来反腐败斗争的实践表明，大多数案件的查处是根据群众举报的线索进行的。推进这两个层面的工作，关键是要建立健全群众监督的各项法律制度和有效机制，为发挥好人民群众反腐败的主体作用提供制度和法律的保证。
（第二节改革完善党的领导体制和工作制度的重点）
邓小平早就指出，领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、长期性和稳定性。必须按照党的十六大报告的要求，改革和完善党的领导方式和执政方式、领导制度和工作制度，从而提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力。
一、改革和完善党的执政方式，坚持科学执政、民主执政、依法执政
这是社会主义政治文明建设的必然要求，也是从源头上防治腐败的根本举措。对于改革党的领导体制，邓小平作过长期的思考，提出了一系列精辟的见解。早在抗日战争时期，他就对一些党员中“以党治国”的错误观念进行了批评，指出党对政权的正确领导原则是“采取指导与监督政策”。在党的十一届三中全会上，邓小平同志深刻总结“文革”的教训，为了防止权力过分集中和领导者个人高度集权，再次把解决党政不分，以党代政问题提到了重要日程。说到底，这是推进民主政治，建设社会主义法治国家的大问题。党的十六大作出了改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法执政的决策，十六届四中全会又将科学执政、民主执政与依法执政并列，具有重大的理论和实践意义。科学执政，就是根据执政兴国的科学规律，以科学的思想为指导，以科学的制度为保证，运用科学的方法执政，就是改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化，建立决策失误追究制度，健全纠错改正机制。民主执政就是为人民执政、靠人民执政，支持和保证人民当家作主；就是健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。依法执政就是坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，全面推进法制化；就是善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度和法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。总之，就是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，不断提高发展社会主义民主政治的能力。民主政治是政治文明的核心。发展社会主义民主政治，才能从根本上防治腐败。腐败说到底是滥用人民赋予的权力，攫取人民创造的财富。
民主是腐败的天敌，专制制度是腐败的根源；民主不充分是腐败滋生蔓延的重要条件。
