论我国政府问事权与财杈划分的对称性问题
王湛赵琳木一、我国政府间事权和财权的不对称性及主要原因
（一）政府间事权与财权划分的不对称性
我国各级政府之间事权与财权的划分缺乏对称性，一方面表现在事权划分不清晰、不合理，具有较大的随意性；另一方面，由于缺乏合理的事权划分基础，财政支出责任的划分也不合理。事权与财权之间缺乏刚性联系，转移支付等政府财力的再分配方式不完善，财权的变动不能及时适应事权的变化。
1.中央与地方政府间事权划分不清晰，缺乏细致的法律规定和明确的划分原则
我国存在中央、省、地市、县、乡五级政府，其中省级政府34个、地市级政府332个、县级政府2861个、乡级政府40370个。《宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等，对各级政府的职能、事权做了一般性规定，如中央政府承担18项职权，县级以上的地方各级政府有10项职权，乡级政府承担7项职权。但是，这种事权的划分过于宽泛，事权说明不够具体。在这种情况下，对于只有中央政府才具有的事权（如外交、国防等）或只有地方政府才具有的事权（如对本地区提供的公共产品或服务等）尚可以在各级政府间清晰区分；而对于中央和地方各级政府都具有的事权或者相互间有交叉的事权，在划分时就存在很大的模糊性，难以准确的判断事权归属。
上述问题说明，我国各级政府间事权的划分过于模糊，事权划分的原则亦不够明确。当事权划分出现争议时，既没有具体的法律依据，又无一定的划分原则可遵循。多数情况下，要么依靠上一级领导的决断，要么在相关政府之间进行博弈，通过讨价还价的方式来解决。而这两种解决途径都存在一定的主观性和随意性，缺乏相关法律依据，不能从根本上规范地解决这些问题。
2.政府间财政支出责任划分不合理的现实问题
政府的财政支出责任应当以事权的合理划分为基础，与承担的事权相对应划分各级政府的财政支出责任。目前，我国中央与地方政府间的财政支出责任的划分凌乱。一方面，财政支出与事权责任不对应，存在着中央政府事权下放，财政支出责任由地方过多承担的现象，例如在教育、文化、卫生等公共服务领域中央政府应承担更多的责任。另一方面，对于由各级政府共同承担的事权和财权，我国相关法律和财政管理制度中都没有明确规定各级政府应如何分担责任和财政支出的比例标准，致使实际操作过程中资金保障不到位，责任真空、缺位、扯皮等问题时有发生。
3.财权的再分配机制不健全，财权难以及时、灵活地调整，以适应事权的变动
尽管我国对事权的划分不规范，事权在各级政府间经常变动，但是如果财权也可以及时地做出调整，财权与事权之间仍然可以维持对称关系。而我国目前财政的转移支付制度、中央对地方的专项拨款制度都不完善，财力在各级政府之间的再分配应变性较差，难以做到及时、灵活。从而使事权与财权之间缺乏刚性联系，造成事权与财权的不对称问题。
（二）造成我国政府间事权与财权划分不对称的主要原因
1.我国的国家管理结构与财政管理体制的不对称性
国家管理结构是国家权力结构的纵向分配关系，是中央和地方政府间事权划分的重要基础。财政管理体制则是影响政府间财权划分的重要因素。通常认为，财政管理体制应当与国家管理结构保持一致性。具体而言，以集权为特征的单一制国家管理结构往往要求财政也保持一种自上而下的管理结构，“全国财政‘一盘棋’，从财政方针政策和各项财税规章的制定和实施，到财政预算通盘安排和财政收支规模、收支结构的确定等，均由中央政府决策。”与此相反，以分权制为主要特征的联邦制则要求“各级政府独立地行使各自的财权，自收自支，自行管理，自成一体的财政管理体制。中央财政与地方财政之间没有整体关系、政府间主要依靠分税制和转移支付制度来实现。”我国的国家管理结构和财政管理体制间则缺少这种对称性。
2.我国的历史和现实情况决定了中央政府财权要强于事权
首先，回顾我国财政史，在财政包干体制下，中央财政的支出主要依靠地方上解收入，中央财政出于极为被动的地位，这不仅影响到了中央财政的领导、控制能力，更影响到了中央政府的全局性的领导和控制职能的发挥。实施分税制后，中央财政的收入占全国财政收入的比重逐年提高，1993年为22.02%、1994年为55.7%、1996年为49.42%、1998年为49.53%、2000年达到52.2%。这为强化中央政府对地方政府行为的控制与调节能力提供了重要的财政保障。从我国经济、社会发展的现实状况看，全国性市场建设尚不完善，许多地方政府的行为缺乏全局观，中央政府宏观调控的任务还很重。中央政府的事权中不仅包括明确应由中央政府承担的显性的事权责任，还包括一些隐性的事权和处理突发事件的职能，其中许多事权是代地方政府履行（由中央政府代为履行可能更有效率或更符合国家的整体利益）。因此，中央政府的财权应当强于其显性的事权。
3.中央政府与地方政府间税权划分不科学，分税制不完善
1994年实行分税制改革以来，中央与地方财权、税权关系发生了深刻的变化。分税制与承包制相比较，不仅有力地保障了财政收入，而且提高了中央财政收入的比例。但我国目前的分税制并不完善。首先，中央与地方政府之间的分税只是对税收收入的划分，地方政府（主要是省级政府）并没有税收立法权，税收管理权限也极为有限。我国各项税收制度均由中央政府统一制定，税收立法由全国人大审定，尽管这种做法可以加强中央政府的控制力度，保证税制的稳定性、合理性，但也使得地方政府在分税制中时时处于被动地位，部分地方政府财政收入与其承担的事权不对称。加之我国转移支付制度不完善，中央对地方的专项拨款缺乏科学的依据和标准，分配难以做到及时、合理，各级政府依据事权而承担的财政支出责任与其财政收入之间存在着矛盾。如果地方政府无法通过调整税收，保证自身的财政收入，那么各级政府的事权的履行就缺乏保证。目前我国地方性乱收费的现象，就是这一矛盾的体现。其次，部分税种的划分存在问题。例如企业所得税是按照企业隶属关系进行划分的，尽管中央企业使用地方性资源，享受地方性公共服务，甚至由于企业外部效应给地方造成外部成本，但其税收并不属于地方政府。并且通过对企业隶属关系的划分，各地效益较好的企业归属中央，而效益较差的企业被留在地方，这也造成一定程度上的政府间财权划分不合理的问题。另外，营业税也存在中央与地方划分不清楚的问题。最后，分税制的实施并不彻底。目前，我国中央政府与省级政府之间实行了明确的分税制度，但许多省以下各级政府并没有划分税种，有的实行“包干体制”或“总额分成”等。
三、中央与地方政府间事权与财权合理划分的建议
完善我国政府间事权与财权的合理划分，有必要从以下几个方面进行改进。
1.政府间事权划分原则的法制化
我国目前政府间事权划分缺乏细致的法律规定和明确的划分原则。由于政府间事权涉及范围很大，并且事权的合理划分是一种动态的平衡，难以逐项将事权的归属全部明文规定出来，但是对于判断事权归属、理清政府间职责的原则和依据则应当通过法律、法规的形式做出明确的规定。笔者认为，事权划分的原则不能只局限于“市场基础原则”、“受益范围原则”、“效率原则”等相互平行的一般性原则，而应当形成具有多个层次的原则体系。事权划分的原则体系至少应包括三个层次：
第一层是政治性原则。即事权的划分必须以保证国家的政治利益为基础，既符合全国人民的整体利益，又符合地方人民的局部利益。并且当整体利益与局部利益、国家利益与地方利益冲突时，要有明确的先后顺序和取舍。
第二层是效率原则。包括两个方面：一方面以效率为依据界定市场和政府的职能范围，通常情况下，当市场更有效率时应当遵循市场优先的原则，对于市场失效或低效率的方面，应当充分发挥政府的效率优势；另一方面以效率为依据界定政府间的事权，一般认为，凡下一级政府能办好的事务就不上交上一级政府处理，上一级政府只处理下一级政府处理不了的问题。
第三层是受益范围原则。各级政府事权或支出范围的界定应当依据公共产品的受益范围来确定。受益范围具有全国性的或多个地区性的，应当由中央政府负责或者牵头负责；受益范围具有地方性、区域性的应当由相应的地方政府负责。其中，受益范围涉及多个地方的，各地方政府间的事权和支出划分应规定具体的分配比例和标准。
这一原则体系中，三项基本原则之间并不是平行的，三者的优先级次是不同的，首先是政治性原则，其次是效率原则，最后才是受益范围原则。并且这只是三项最基本的原则，还可以进一步具体细化。例如受益范围原则可分为受益的属地原则、受益的属人原则等。另外，值得一提的是，许多财政学者将过多的精力放在事权划分原则最优化的研究上，而笔者认为，任何事权划分原则都存在一定的利弊，不应过分的追求最优化。当前我国事权划分最欠缺的是明确的法律规定，只要明确了法律规定，具体按照何种原则划分并不是问题。
2.调整财政管理体制，使国家管理结构与财政体制保持一致性
如前所述，我国实行单一制的国家管理结构和以分税制为基础的地方独立的财政管理体制，一般理论认为，以集权为特征的单一制国家管理结构往往要求财政保持一种自上而下的管理结构，而我国情况刚好相反，这必然给事权与财权的划分带来一定的问题。因此，我国的财政体制应当进行一定的调整，加强中央财政对地方财政的控制，中央财政应当通过财政政策制度、转移支付、预算安排等对地方财政加以管理，建立与中央集权的国家管理结构相适应的以中央财政为主的分级管理的财政管理体制。借鉴国际财政管理的经验，集权与分权是相对而言的，我国财政集权化管理要控制在合理的程度内，并非权力越集中越好。
3.简化政府管理级次和财政管理级次
我国政府管理级次分为五级，由于级次较多，府间职能重叠、财权交叉，加大了事权、财权的划分的难度。因此我国的政府级次以及相应的财政级次应当进行简化。一般认为，我国应当建立中央、省、县三个政府级次，同时缩小省的区域范围，增加省的数量。通过取消市、乡两级政府，县成为最基层的政府，由省直接管理县，可以精简行政机构，各级政府间事权的划分相应简化和明确。与政府管理级次相适应，目前我国财政也是五级管理。这为深化分税制提供可能，有利于改变当前我国各级政府间的税权划分过于复杂的状况，因为要在中央与省、省与市、市与县、县与乡之间对税种、税收分成比例进行明确划分难度太大。从实际的财政收入来看，许多乡级财政并没有足够的财政收入作为保证，通常除财政供养人员的人员经费和公用经费外，基本没有可支配的财力，这种情况下的乡级财政已名存实亡。一些省份已经开始财政体制的改革，如实行“乡财县管乡用”等制度，并取得了一定的成功经验。
4.依据合理的事权划分，合理划分税收来源，完善税收体制
首先，在合理划分各级政府间事权的基础上，根据事权界定各级政府的税权，使各级政府间税收收入的比重更加合理。对税种进行划分，确定地方税主体种类，改变目前地方税目较为繁杂细碎的状况。其次，赋予省级地方政府一定的税收权限，一方面赋予省级政府对地方税拥有一定的征收管理权以及部分政策调整权；另一方面赋予省级政府一定的税收立法权，使地方除有权在全国统一征收的地方税以外，在不违反国家经济政策统一性的前提下，结合本地方的实际情况，决定开征部分地方性税种。
5.完善转移支付和专项拨款制度，协调政府间事权与财权的划分
转移支付和中央对地方的专项拨款是各级财政间财权的再次分配的重要方式。转移支付和专项拨款应当根据事权划分的情况，适时执行。
公共服务：一个分析框架
孟春陈昌盛亚当·斯密的市场秩序理论认为，在一组人们认同的规则之中许多人追求自身利益的独立的努力将会导致有益的结果。在一个拥有确定的法律框架和实施产权与契约安排的开放市场条件下，交换纯粹私人物品的买者与卖者的相互竞争与激励，将导致较优的结果。而霍布斯的国家秩序理论则认为，自主组织与竞争将导致战争状态，因而有必要建立一个单一权力中心来支配所有的社会关系，并把和平与秩序强加给其他人。因此，国家就被界定为一种组织，它垄断着立法权，以及合法使用暴力权。在市场与政府这种传统的两分法框架中，人们的政策选择倾向于运用斯密的秩序概念来处理所有的私人物品，而用霍布斯的主权国家概念来处理所有的公共物品。公共服务的提供一般被视为政府内在的职责，公共服务的供给状况成为衡量政府效率的重要指标。
但是，随着对市场失灵与政府失效认识的深入，现在人们似乎已经逐步放弃了这种绝对化的两分法视角。市场秩序能正常运转，离不开对产权与契约的保护；政府不再是市场失灵的惟一替代，公共服务的高度政府垄断也可能导致效率和公平的损失。
基准公共服务，本文指根据一国经济发展阶段和总体水平，以维持本国经济的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，所必须保证的基本公共服务水平。比如基本的公共教育、公共医疗、社会保障及基础设施等等。
