根据世界银行的统计数据，英国政府在工作效率方面的排名是第一位的，我们对此非常高兴。但我们也非常清楚，我们只有通过不断地改革，不断地自我批评，不断地向别人学习，我们才能够保证英国政府到目前为止所取得的一些成绩。正是因为如此，我认为这样的研讨会非常重要，我们希望借此机会能够向中国政府学习好的做法，努力迅速提高自己，继续为我们的公民提供高质量的服务。
变化中的欧洲福利国家的公共服务
未尔·布卡艾尔本次会议将讨论公共服务系统改革的问题，风险、管理、全球化以及社会、经济和卫生、环境等方面出现的新问题，要解决这些问题，需要公共服务部门进行变革。这是中国面临的一个问题，也是欧盟面临的一个问题，在这一点上，两者是有很多共同之处的。
我想使用一个西方科学发展模型作为一个起始点来做分析。欧盟国家的一个共同点是有多个公共服务的参与机构，其中公有部门首先有超国家的机构，即欧盟，另外，在国家这一级，是各个国家的中央政府，还有次国家级，即省、地区和地方政府；提供公共服务的还有一些私有部门，包括私营企业，还有一些与政府合作的非政府部门或民间的组织。欧盟各个国家的共同点就是公共服务有多个参与机构，在各个国家里，不同层次的机构参与公共服务的程度是不一样的，而公共服务发展的趋势基本上是一致的。我将简单讲五个趋势。第一个趋势是指中央政府内部的改革，这是欧盟在国家一级存在的一个趋势。第二个趋势是由下往上的趋势。从国家一级逐渐地将重点推到了欧盟一级，就是超国家一级。第三个趋势是权利下放，或者说集中化的减弱，毫无疑问就是要将重点向下、向基层转移。第四个趋势就是向私营部门的转移，这不仅仅意味着私有化，同时，它也涉及改革的更广泛的意义。第五个是向非政府组织及民间组织转化。
以上提到的第一个趋势是在联邦政府一级发生的变化，在这里我们要解决什么样的问题呢？我们现在的问题是大的机构是不会自行发生变革的，所以我们的解决方案就是要增加压力，要求它们提高绩效，这能使它们更加注重绩效，从而更有可能提高绩效。那么我们如何增加压力呢？联邦政府有两方面的压力，一方面是内部压力，一方面是外部压力。我首先谈一下如何组织内部压力。我们可以将多年计划和年度计划结合起来，我们有以业绩为基础的人员管理系统和财务系统，比如绩效核算、成本核算、审核、评估，等等，我们还有一些内部合同管理，同时有对于绩效方面的控制衡量的体制。这些内部压力还不够，我们还要有外部压力，即在公共领域实行市场型的一些机制，实行外包和内包的一些竞争性招标，制定基准，给公民或客户发放一些评卷，我们还努力创造出竞争性的准市场，还要对现在的管理政策进行现代化。
总之，欧盟国家主要有四种主要的战略进行政府一级的改革，我们称为“四个M”战略，也就是维持（Maintain）、现代化（Modernize）、市场化（Mar-ketize）和最小化（Minimize）。德国是很好的实行维持战略的一个例子。对于现代化战略，荷兰是一个比较好的例子。还有市场化战略和最小化战略，也许我们可以用英国作为一个非常好的例子。但是如果经济需求或观念改变，我们的战略在不同的时期应该有所变化，不是说一个时期只采取一种战略，而是各个战略的综合。
第二个转变就是向次国家政府或地方政府一级转变。我们的统计显示，在中央一级的公共服务人员相对于所有公共服务人员的比例正在下降，在次国家一级或地方一级政府的公共服务人员的比例在增加。比如德国，中央一级的公共服务人员的比例由1990年的21.6%下降到2000年的11.5%。那么为什么要进行这种权利下放和人员转移呢？有几个原因，首先，公民对地方政府一级的信任水平比中级政府要高，而对中级政府的信任水平要比对中央政府高。第二，地方政府的客户是公民，和公民的关系更为密切，因此比较容易改善服务质量。第三，地方政府实行的是责任式和问责式管理，这对当地的民主和当地的管理是非常有利的。第四，我们向地方政府转移的是人才，不是转移更多的钱，而人才正是一种隐性财富。我们认为，权力过度集中会容易给公共服务人员养成一些不良习惯。所以我们的解决方案就是建立自主，实行权力下放，这样可以更好地提高绩效。
第三个转移是向私有部门转移，这不仅仅指私有化，当然私有化也是非常重要的一方面，事实上，在这里我们需要同时将三个问题考虑进来，一个是现代化，一个是规制管理的政策和竞争政策，还有一个是私有化。现代化是指在公共部门使用私有部门的做法；另外，我们还需要有一些规制管理的政策去协调公共部门和私有部门的竞争；最后，私有化就是将一部分公共服务的内容转移到私有部门，这只是整个复杂问题的一部分。
根据以上三者的关系，我们认为首先要有竞争政策。没有竞争，就没有动力去提高自己的业绩。如果一个国家垄断的大国遇到这方面的问题，我们的解决方案就是进行竞争和规制管理方面的改革，因为这样就可以使竞争能够制度化，使人们有动力提高他们的业绩。比如，实行国家垄断的国家，对于铁路行业，非竞争性的活动是铁轨部分，有竞争潜力的活动是运营部分，而两者共存在于一个“黑匣子”里。要解决这个问题，有两个解决方案，一个就是要能够提供准入，这是我们在欧洲使用的一个模型，也就是保持这个“黑匣子”不变，即在一个组织内即有竞争性的活动，也有非竞争性的活动，但是允许其他的一些竞争者参与这些竞争性的活动，这样做的好处是可以维持经济的规模，另外，这种方法不需要将一个组织内部的竞争和非竞争的活动分开，因此也是一种节约费用的做法。当然，也有不利之处，因为这需要非常积极的规制管理方面的干预，而这一点是非常复杂的。第二个解决方案是将所有权分离，就是说实体上把非竞争性活动和纯竞争性的活动分离开来。这样做的好处就是能够减少彼此之间的歧视，同时也减轻了规制管理的负担。但另一方面，会导致规模经济的损失，同时需要进行成本很高的分割，将各种活动分类，而这种分类不一定都是科学的。
除了竞争政策，还要有规制管理方面的政策。前提是公共部门的确需要直接进行干预，需要在其内部建立一些公共部门去提供服务，但如果因为绩效差、效率低等原因而没有这个能力，就需要从干预型的治理转化到规制管理型的治理，这就意味着要改进制定规则的方法，同时要使规制管理的制度随时更新。
下面讨论公共服务私有化问题。私有化能不能提高生产率呢？这是一个很难回答的问题。我们对英国的情况做了统计，我们发现，如果没有竞争，所有权向私有部门的转化可能无法显著提高生产率，如果实行了现代化和竞争政策，甚至可能不需要再进行私有化。在这里竞争是最重要的问题。因此，即使有一些活动还保留在公共部门，如果实行竞争政策，生产率也会提高，事实也证明了这一点。我们现在看一下欧盟的教育情况。欧盟各个国家里面都有很多的部门和机构在组织教育，有公共机构，有依赖于政府的私有机构，还有一些独立的私有机构。欧盟各国平均起来，组织教育的有80%到90%是公共机构，依赖于政府的私有机构占10%到20%，只有个别国家，如比利时、荷兰，公共机构占的比例要小得多，分别为40%和25%。在卫生领域，经合组织国家之间，特别是欧盟国家之间，是存在差异的：提供卫生服务的组织可能是公共部门，可能是私有部门，融资可能来自公共部门，也可能来自私有部门，而服务规划的制定可能是根据市场的需求，也可能是根据市场的供给。这其中有多个问题互相交织，十分复杂，如全球人口的总体健康水平、卫生准入制度、服务的质量和融资的可持续性。另外，卫生服务的环境也在变化，公民的要求越来越高，行业技术含量逐渐提高，人口趋于老龄化，因此保持灵活性也是十分重要的。我们就需要调整机构的组织形式和融资形式，同时还要对传统的政府组织模型进行改进。欧盟有两个传统的卫生服务模型。一个是德国的Bis-barck模型，一个是英国的Beveridge模型。Bisbarck主要是公司化的一个模型，主要是通过员工保险实现，而Beveridge是普遍性的，主要是通过一般性的税收来实现的。我们还使用一种叫做Particu laristic（特殊）模型。欧盟各国在服务的融资方面有很大的区别，例如，我们的医疗从业人员的医疗费，有的是按病人看病的次数计算，有的是按病人看病的次数和病人的人数计算，有的是按员工的数量计算的，总体上说，按照第二种方法计费的比较普遍。药物方面有三种融资的方式，第一个就是私有市场，第二个是通过价格管理，第三个是通过预算。但是我们可以看到价格管理是主要的方法，而且公共融资的比例非常高，大概占了整个成本的70%到90%。同时，病人在这方面也有贡献，病人支付的费用用于医疗服务的各个方面，如药物、一般的诊疗费等，病人不支付费用的情况极少。医院的市场特征也是如此，我们看到有各种各样的法律地位的医院，如营利型私有医院、部分公有型医院、非营利型私有医院和公有型医院等。同时我们可以看到病人可以有个人的选择，可以选择专家，可以选择一般的医生，等等。总之，在卫生方面，我们的确应该实行权力下放，应该有承包的自由性，还要有更加普遍性的融资机制。另外，采用什么样的医疗卫生模型和绩效之间几乎是没有任何联系的，因此我们不能说某一种模型是最有效的。比如瑞典和美国，两国使用的模型相似，但效率水平不同，瑞典要比美国效率水平高。在铁路方面，我想总体趋势是更加的开放，更加的私有化，但是完成这方面改革的国家的数量非常有限。
最后讨论向公民社会的转化，我想这也是至关重要的转化，这是欧盟现代化进程中出现的一种转型。这里涉及一个三角形的循环关系，即政治家和公务员，公务员和客户（即公民），以及客户（即公民）和政治家彼此之间的相互关系。这就意味着在整个决策的循环过程中，从决策的规划，到决策的执行和评估，每一个环节公民都会作为客户被认真地对待，他们在决策制定、决策执行和评估等方面都发挥重要的作用。
将以上所有这些转化综合在一起，大家可以看到，这些转化是错综复杂的。那么他们能够在多大程度上兼容，如何发展能够最终达到高绩效的目的，这是我们面临的一个问题。
总之，欧盟国家公共服务有几个主要特点。首先有强有力的管理，这种管理不仅指政府的管理，还包括所有公共服务参与者之间的互动。第二点就是有更多的市场机制，即在各个领域都实行竞争政策和规制管理政策。
第三个是人们更加注重绩效的提高，绩效的评估，和对绩效的公布，在这里，透明度问题是非常重要的，而且成为提高绩效战略的一部分。绩效在英语中有两个含义，一方面是一种结果，另一方面是一种表现。我们谈到的绩效实际上是绩效的绩效，或者说是绩效的一种表现，这对于服务质量、乃至整个国家来说都是重要的。第四是客户（即公民）有更强的责任感，服务部门对待公民是严肃认真的。最后一点就是公共服务部门实行严格的责任制，负责解释正在发生的情况，分析出现问题的原因，这对于最终实现民主非常重要。
