从中国体制改革的总体进程来看，当前政府改革是整个体制转轨的“瓶颈”。政府自身的改革仍然落后于经济体制转轨的进程，政府职能转变的程度小于政府机构改革的程度。加入WTO后，中国进入了一个以开放促改革的新阶段；2003年上半年防治“非典”之后，中国进入了一个全面转变政府职能，促进社会协调发展的新阶段。促进政府改革，适应经济体制转轨的需要；推进政府职能转变，适应加快政府改革的步伐的需要，都离不开加快人事制度改革，完善公务员制度。公务员是政府管理的主体，是政府职能的载体。出台《公务员法》，继续完善国家公务员制度，是推进政府改革，推进政府职能转变的重要组织保证。政府职能转变最终依赖于公务员制度的创新，依赖于公务员队伍的人才资源开发。
中国政府管理处于一个从“部门行政”向“公共行政”的转型期。中国政府改革基本任务就是尽一切努力弱化“部门行政”，基本目标就是建立“公共行政”。因此，中国公务员立法的一个指导思想，就是将塑造公务员的“公共精神”贯彻到公务员管理的各项制度设计之中，最大限度地弱化部门利益、建设公共行政。
中国的政府职能转变正处于一个特殊的历史时期。政府作用的范围与方式的变化，要求公务员具备符合时代要求的管理与服务的专业化水平。1980年邓小平提出了干部队伍“四化”标准（即革命化、年轻化、知识化、专业化），这是干部队伍专业化建设的开端。1993年《国家公务员暂行条例》的颁布与实施，大大推进了公务员队伍专业化的进程。但这只是“专业化”的初步阶段，即“整个公务员队伍的专业化”，标志是公务员所需知识和能力的专业化，业务领域的专业化。为适应21世纪之初政府改革的新形势，我们必须进一步提高公务员队伍的“专业化”水准，即推动“不同类别公务员队伍”的专业化，标志是实行分类管理制度。从当前人事管理的突出矛盾来看，提高一线行政执法队伍专业化水平，提高专业技术人员队伍的职业化程度，是《公务员法》制度设计中不可回避的使命。
（第一节从“部门行政”到“公共行政”的转型
与中国经济正从社会主义计划经济向市场经济转型相适应，中国政府正处于从“部门行政”向“公共行政”转型期。弱化部门行政，建设公共行政，是中国政府改革的基本任务。
一、“部门行政”与“公共行政”的区别
“部门行政”体制是相对于“公共行政”体制而言的，是两种不同类型的政府管理制度。
（一）经济基础不同
部门行政是与计划经济体制相适应的，是与政府在资源配置中发挥主导性作用状况相适应的。部门是政府配置资源的杠杆，是联系政府与社会的中介，是落实计划经济的依靠力量。
而“公共行政”是与成熟市场经济体制相适应的，是与市场机制在资源配置中发挥基础性作用相适应的。部门行政是为了满足按计划配置资源的需要而进行的一种政府行政模式，而公共行政则是旨在满足社会公共需要而进行的。“全能政府”是部门行政管理制度基本生态环境，而“有限权力政府”是公共行政的基本生态环境。
在由计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，部门行政存在的部分经济基础依然存在。由于政企分开没有完全到位，一些部门的职能不是满足社会的公共需要，而是沿袭原来计划经济条件下的职能，服从狭隘的部门需要与行业需要。在一些稀缺资源配置中还是倾斜于有行政隶属关系的企业，这种缺乏公共管理内涵的行业管理，不符合社会的需要，尤其是不利于落实WTO的国民待遇原则。
（二）机构设置依据不同
部门行政主要是分行业按产品种类来设置部门，根据市场经济发育比较成熟的发达国家机构设置的一般规律，公共行政在必要的政府部门设置以外，主要是按大的产业划分来设置综合性的经济管理机构，重点是按市场经济发展的内在要求，加强市场监管部门与社会公共事务管理部门。如国外的运输部普遍采取“大交通”模式，在我国依然是由交通部、公安部、铁道部、建设部、民航管理总局、信息产业部六个部门来管理。
在部门行政这种管理体制之下，政府部门在公共管理中唱“独角戏”，跳“独杆舞”，非政府公共组织（NGO）等其他一些民间组织没有发育和发展的空间。它们既不能协助，也不能有效地监督政府部门。于是，社会中形成了政府部门“独大”的格局。此时的行政监督除依靠专职监督部门之外，依靠职责交叉而引发的部门横向相互监督，是其中一个重要方面。
（三）管理内容与方式不同
部门行政是直接管理国有企业，而且是直接管理国有企业的经营权，因此，部门是微观经济活动的主体。而公共行政是面对所有企业活动的环境进行管理，企业始终是微观经济活动的主体。部门行政主要是采取分钱、分物、批指标、立项目的管理模式，而公共行政主要是以法律规范与政策引导力主进行管理。部门行政管理制度侧重具体行政行为，轻抽象行政行为，而公共行政更重视抽象行政行为，重视规则质量的管理，强调规则的统一。
当前，政府主管部门愿意上项目的行为倾向仍然比较明显，如，卫生部门愿意办医院，体育部门偏好办运动会，文化部门将大量的精力放在组织文艺调演、汇演上，工商、医药等市场监管部门愿意直接办市场等，不一而足。这种裁判员与运动员角色不分的状况，使得政府很难尽到从事公共管理与提供公共服务的本分，不仅很难为所有的经济主体提供非歧视的“国民待遇”，而且还可能扰乱市场经济秩序，使_些投资者望而却步。
（四）行使权力的依据不同
部门行政主要依靠资源配置权、依靠长官“意志”来行政。
在部门行政的视野中，只有“公检法”部门才是执法机关，其他的政府机关不属此列；公共行政主要是依法（“法律规范”）来行政，所有的行政机关均是执法机关。在部门行政的状态下，行使权力的依据按重要性的大小排序为：领导意见——领导指示——政策——行政命令——法律——宪法。在公共行政的状态下，主要依靠宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规作为行使权力的依据。
实践证明，依法行政比依权力行政具有更大的可预见性，更大的透明度，更大的公平性。依法行政比依权力行政可以更好地预防企业的交易费用，更好地预防企业向政府部门的“寻租”行为。
（五）行政运行机制不同
决策与执行高度合一是部门行政制度的特点，而公共行政则是根据组织性质与管理相对优势等实际情况权变匹配。部门行政管理的一个基本做法是，在横向上把行政权力分配给各个职能部门，在部门职责范围内，决策与执行高度合一，自我封闭。在这种状况下，需要高度统一的计划与高度集中的权力，特别是有效的行政协调才能克服部门间的摩擦。如果部门间摩擦的力度大于行政协调的力度，整个行政管理体制就很难协调运转。人们经常所说的“部门分割”，不是因为正常的专业分工造成的，而是决策与执行高度合一的结果。
从一定意义上说，决策是利益的划分，执行是利益的实现。
自己立规矩，容易自我确定利益，容易将部门利益塞进自己的职责，拒份内责任于千里之外，从而使“部门职责利益化”；容易将部门利益塞进部门的执法依据，从而使“部门利益法定化”。自己执行就是亲自去实现这种利益，自己监督弱化了为社会公共利益服务的强制性。这实际上是部门利益实现链条的“一条龙”。
二、部门利益是“部门行政”延续的根源
部门行政是在计划经济条件下的一种政府管理体制类型。
在由计划经济向社会主义市场经济体制转变的过程中，部门行政不会伴随着计划经济体制的逐步弱化而衰微，相反，它可能利用经济转型期各种制度漏洞而重新获得各种资源，从而在较长一段时期内顽强存在。事实上，能否弱化部门行政，主要取决于弱化部门行政赖以存在的物质基础——部门利益。
部门利益是指行政部门的行政行为偏离了“公共利益”导向，以追求部门自身局部利益的形式来变相地实现个人利益。
部门利益已经构成了部门行政向公共行政转型的最大障碍。
正是因为部门利益的存在，长期以来的机构调整才“摁下葫芦起来瓢”，处于一种精简与膨胀的循环之中；正是因为部门利益的存在，才使政府职能转变举步维艰，难以使政府职能及时转变到经济调节、社会管理、市场监管、公共服务的轨道上来，才使得许多部门热衷于在职责交叉与职责延伸中混水④部门行政带来的部门分割，给政府管理与人民生活带来了很大的麻烦。中国加入世界贸易组织首席谈判代表龙永图在2002年8月22日曾讲过一个部门分割给世界贸易谈判带来困难的经典案例。1994年中国在日内瓦进行了长达一个月的密集性谈判，力图在1994年底以前进入关贸总协定，然后成为世界贸易组织的创始成员。当时谈判策略是从薄弱环节谈起，先打外围，然后与美国谈。具体来说，先解决澳大利亚、新西兰的问题，然后再解决欧盟的问题，最后解决美国的问题，澳大利亚、新西兰提出支持中国谈判的条件是，要我们保证他们的羊毛出口配额。当时国务院在协调各部门之后，给中国谈判代表团的授权是每年进口14.9万吨羊毛。
澳大利亚、新西兰坚决要求他们出口到中国的羊毛最低量是18万吨，这与中国的底线有一定的差距。后来经过艰苦的谈判，澳大利亚、新西兰把18万吨的要求降低为17万吨，但是与中国14.9万吨的要求还是有差距的。为了先行解决这两个国家的谈判问题，中国谈判代表向国内发了好几封电报，希望国内重新考虑谈判底线，结果国内没有同意。但是有一种意见，进口羊毛关系到内蒙古、新疆等少数民族的安定团结问题。这可是个大帽子。于是中国代表团死顶澳大利亚、新西兰的要求，这两个国家感觉到中国一点灵活性都没有，很恼火，翻转过来成为美国坚定的同盟者，和中国对抗到底，1994年中国的谈判就是因为羊毛问题一开始就陷于了被动。可是当中国代表团从1994年底回到北京，1995年1月份海关的数字出来以后才得知，1994年进口的羊毛达31万吨，远远超过澳大利亚、新西兰的18万吨的要求。所以大家觉得很奇怪，怎么出来一个14.9万吨的底线呢？而且一吨都不能少？后来经过仔细调查才清楚，原来羊毛的进口配额是分管的，一般贸易是国家计委管，一般贸易的进口可以进入中国市场，加工贸易的羊毛进口是外经贸部管，其他一些特殊羊毛的进口，由其他部门来管。各个部门分兵把口，互不通气，互不协调，不清楚一年到底进口多少羊毛，也不想讲出来自己管的范围到底进口了多少。张学忠主编：
《WTO与公务员队伍建设》，第42～43页，中国人事出版社2003年版。
摸鱼，乱中取利；正是因为部门利益的存在，才使得许多部门明目张胆借依法行政之名行“依法争利”之实，才使得某些行业管理体制长期处于一种部门管理冲突之中；正是因为部门利益的存在，才使一些部门急于借立法之机，巩固原来的职权，争夺社会经济发展后产生的新职权，才使得政出多门之顽症久治不除。部门利益的刚性存在，与政府部门的公共性是根本对立的，它违背了政府为公共服务的宗旨，损害了政府的权威与形象，降低了政府工作的效能。从长远来看，部门利益的制度化容易使政府部门演变为特殊利益集团（特殊利益组织），演变为“分利集团”。“总的说来，社会中的特殊利益组织或集团会降低社会效率和总收入，并使政治生活中的分歧加剧。”为了克服部门利益这种“公害”，应当对我国部门利益形成的原因、实现的方式做出准确诊断。
（一）部门利益形成的社会与制度原因
部门利益形成具有特定的社会根源。我国政府部门利益的形成既有计划经济体制的惯性运作方面的原因，又与转型期伴随商品经济、市场经济发展而来的利益觉醒有关。政府是有独立利益的，政府部门也是有相对独立利益的。这一点不必借助公共选择学派的观点来证明，它是一个基本的事实。计划经济期间伴随着中央与地方集权与分权的数次收放循环，各级政府的相对独立利益也逐步孕育并得到强化。
各级政府部门毕竟是一级政府利益的具体承载者。机构的数次撤并调整，部门的相对利益也逐步淡出政府整体利益的水平面。此时，部门毕竟是落实经济计划的一个工具，一个环节。资源的高度集中在一级政府手中，一级政府可以依靠计划部门的资源配置权，借助统一的行政审批，较为容易地平衡、控制、协调部门利益之间的摩擦，部门利益相对容易大体实现均衡。改革开放后，与计划经济体制改革相适应，市场在资源配置中的作用越来越明显，资源配置权高度集中在一级政府的状况也日渐发生变化。与此同时，商品经济、市场经济的发展促使各种“集团性利益”也产生和发展起来。不同的政府部门只是若干利益群体的一个单元，部门利益只是若干“集团性利益”的一种类型。
经济转型期部门利益的顽强存在的制度原因可以归结为四个方面。一是当前部门职责界定尚未达到管理科学化的要求。中国当前各级政府的机构改革具有过渡性，还要在实践中进一步理顺部门关系，提高部门职责界定的科学化程度；二是对行政机关的立法行为和行政机关制定规范性文件的行为监督力度不够；三是财政制度不健全，还没有建立适应市场经济发展需要的公共财政制度，与此相适应，公务员的收入不仅与国家的工资政策相联系，而且还与部门创收有关；四是决策与执行不分的行政运行机制仍然没有根本改变，部门利益实现的链条依然难以中断。当然最根本的原因是现行的政治权力结构，难以形成有效制约行政权力的内在机制，它使行政权力的内部分配出现某种程度的脱轨与失序。
（二）部门利益实现的独特方式
