我国乡村治理的建设历程
一、乡村治理的理论回顾乡村治理已成为当今世界大部分国家对于农村管理方式的一种统称。其基本内涵大致包括三个相互联系的方面：其一，地方政府与村民自治组织彼此相互依赖，使其更具效率；其二，为农民提供基本而有保障的公共服务，满足村民的服务需要；其三，能够有效地管理冲突，具有良好的民主制衡机制。因此，当治理理论被运用于作为当代中国农村的政治体制改革的理论依据时，其意义与作用主要体现在培育农村的民主政治建设与农村的民主管理，即村民自治，这对于现实的农村社会发展和政治改革将产生积极的推进作用。
二、我国乡村治理的建设历程
从历史进程上看，我国农村有着长期在县以下实行乡里制的行政管理体制的历史。1949年中华人民共和国成立后，全国县以下基层政权实行区、乡（或行政村）两级制。但在1958年“大跃进”以后，被人民公社“三级所有、队为_基础”的管理体制所替代。自1978年改革开放以来，我国农村最直接和最重要的成果是对人民公社体制的废除．1982年，在第五届全国人民代表大会第五次会议上通过了《中华人民共和国宪法》，恢复了对乡、民族乡、镇政权形式的规定，1983年，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。在全国农村普遍实行了生产责任制，特别是联产承包制后，农村随即开始撤社建乡工作，至1985年基本完成，大多数地方在人民公社的基础上建立了乡镇，全国实现了基层政权的划一制度。
恢复乡镇行政建制之后，新的领导体制和组织机构逐步形成，在乡镇一级建立了领导机构、权力机关和行政机关，实行政社分设，政社分设后产生了“乡政村治”的乡村治理体制，成为了当代我国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制和主导着农村的发展。
“乡政村治”体制的“村治”主要体现在农村基层人民群众自治。我国1982年宪法第111条第一次规定了农村村民委员会为群众自治组织，由此形成村民自治制度。这一制度的发展是中国宪政制度的重要创新，推动了我国民主政治的建设历程。
目前，中国村级治理体制还正在向以村民自治为核心内容的结构性转型。
由于村民自治生长于乡村，并以一般民众作为政治主体。这一民主形式通过村民的制度化参与，在防范和制约村干部的利益扩张方面产生了一定的作用，特别是有利于强化广大农民的民主意识，促使他们以和平民主法治的方式维护和扩展自己的权益。
但是，村民自治的价值又是有限的。村民委员会只是农村群众的自治组织，自治的范围主要是本村的公共事务和公益事业。
我国乡村治理的基本特征和结构分析
基本特征
经过20多年的发展，我国乡村治理实践形式也在不断的丰富与完善，并逐步形成一些适合国情的基本特征。
1．政府主导型政府主导与村民自治在“乡”与“村”的互动巾得到有机的结合。这样一种政府主导的村治模式的必然后果是上级对下级、乡政对村治构成强大的压力，这种政府主导的治理模式，深深地植根于中国的传统政治文化，不仅有其存在的基础，也有其存在的价值。
2．多元化治理从乡村治理的实践结果来看，以村民自治为核心的乡村治理结构是多元的。即有三种主体，乡镇政府、村民委员会、村党支部。
3．精英治理无论实行何种乡村政治体制，在乡村中具有社会地位并拥有某种势力的精英在村级治理中均具有决定性的作用。改革初期主要由那些致富能力强的所谓“能人”组成。乡村治理状况的好坏，在很大程度上取决于这些精英服务于村民的公共利益的程度。
二、结构分析
所谓乡村治理结构，是指各治理主体在各自权力、职责范围基础上的行为模式以及相互之间的关系。
根据法律法规和党的文件规定，乡村治理的具体运作都必须在村级党组织的领导下完成，但县、乡镇党委和政府对乡村治理具有重要影响，这是中国基层政治的关键所在。
目前，我国乡村治理的结构主要分为县、乡、村三个层次。在这三个层次中，既有横向天系，也有纵向关系。
县级体制结构
在我国地方行政体制中，县是最值得注意的一级行政建制，具有直接面对农村和基层、功能完整、结构齐全的行政管理特征，发挥着联系上层机关与基层组织及广大农民的关键性作用。在中华人民共和国现行行政体制中，县级建制包括县、自治县、不设区的市和市辖区四种平级建制（直辖市所辖区不包括在内）。县级建制的上级地方行政建制有两级：一级是设区的市或自治州，通常称为地（市）级建制；另一级是省、自治区或直辖市，通常称为省级建制。
在中国的县级地方，既有领导机构，也有权力机关和行政管理机关，还有政治协商机构和审判机构。
在目前的政治体制模式下，党的县级委员会是县级地方的领导机构。县委下设一般有组织部、宣传部、统战部（“三部”）和纪委、政法委等机构。
县级人民代表大会及其常务委员会，是法律规定的县级地方的国家权力机构，拥有“三权”，即县级地方重大事务的决定权，对本县其他国家机构的监督权，对本县其他国家机关负责人的任免权。
县级地方人民政府，是本地方的网家行政机关和人民代表大会及其常务委员会的执行机关。
作为中国人民政治协商会议的地方机构，县级人民政治协商会议委员会是县级组织结构中的重要咨议机构。
在县级地方设立初级人民法院和人民检察院，并设立兵役机构人民武装部。此外？还有各种人民团体，如县妇联、县总工会和共青团县委等机构的设置。
县级地方党委、纪律检查委员会、人民代表大会常务委员会、人民政府和人民政协委员会组成“瓦大班子”，构成了一种特定的横向关系。“五大班子”的相互协作，成为乡村治理的核心县级工作模式。
2．乡级体制结构与县级党委相同，乡、镇党委是乡镇的领导机构。乡镇党委设书记与副书记若干名，较大的乡镇还设立纪委书记。乡镇党委成员一般包括组织委员、宣传委员和乡武装部长等。
乡镇人民政府是本级人民代表大会的执行机关和国家行政机关设乡镇长，副乡镇长符若干名，实行行政首长负责制，乡镇政府下设的办公机构，有政府办公室、民政办公室、工业办公室、农业办公室、教育组、信访办公室、计划生育办公室和综合治理办公室等。
乡镇党委、人民代表大会和人民政府，构成乡镇的“一大领导班子”。此外，有的地方还设立了企业委员会（或称企业经济委员会）或农业商联合总公司，由一名副乡镇长兼任主任或总经理，直接领导本乡镇各企业，实际已成为“三大领导班子”之外的义一个领导班子。
县级党委与乡镇党委是领导与被领导的关系，这种领导关系，包括政治领导和组织领导，并随着农村经济和社会的快速发展，越来越具有实政领导意义。
县级人大常委会指导乡镇人大工作，但是在选举时，乡镇一级的选举委员会要受县级人大常委会领导，使两级人大之间始终保持着一种既有指导关系（长期）、又有领导关系的特殊上下级关系。
就政府系统而言，县级人民政府与乡镇人民政府同样是领导与被领导的关系，但这种领导关系更为全面和具体并通过完备的机构设施得以实现。
3.村级体制结构
村民委员会的建立和“村民自治”工作的逐步展开，是目前我国村级组织体制新的模式。
村级党支部是本村的领导核心。
村民委员会和村民小是村民自治组织的工作机构，被定位为村民自我管理、自我教育和自我服务的群众性自治组织。
村民会议是村最高权力机构，村民委员会向村民会议负责并报告工作，接受村民会议、村民代表会议和村民的监督。
村民代表由村民选举产生，村民代表可以参与重大问题的决策、制定村规民约并对村委会实施监督，村民有权撤换或罢免不称职的村委会成员。
在村级组织还有一种机构是经济合作委员会（有的地区称为经济合作社）或覆盖全村的总公司、集团公司。这类机构虽是经济组织，但往往带有一定的行政职能，其主要负责人一般由村党支部书记或村民委员会主任兼任。
在村一级也还设有共青团、民兵组织，团支部书记和民兵营长（或连长）是党支部、村民委员会、经济合作委员会之外的村干部。
村级组织在党、政两方面受制于乡镇。
三、我国各层治理的关系
县、乡、村三个层次各治理主体之间实际表现为一种纵向关系。
1．基层党组织的上下级关系乡镇党支部的权力来源于自上而下的委任，具有极强的组织性，其合法性基础主要来源于党组织系统。而村委会的权力则来F{于村民直接选举，其合法性基础是全体村民。乡镇党委与村党支部是领导与被领导的关系，这是国家权力与乡村社会关系的中心。
2．乡镇政府与村委会的关系实际上也是指导与被指导的关系，而在实际运作上往往表现为指挥、执行的领导与被领导关系。
3．村党支部与村委会的关系农村党支部在乡村治理中居于领导核心地位，在有关村级事务的决策问题上，尽管党支部和村委会一起开会讨论决定村内重大事务，但在实际情况中，党支部往往拥有重大问题的最后决定权，形成了事实上的领导与被领导关系。
(1)乡镇党委通过对村党支部的领导关系以及村党支部对村委会的领导地位实际上取得了对村委会的领导权。
(2)乡镇党委又通过对乡镇政府的领导关系以及乡镇政府与村委会之间的指导关系实现了对村委会的实际管理。
