曾庆红同志在中央党校讲话中强调：构建社会主义和谐社会，既是一种治国理想，又是一种治国方略、治国的机制，同时也是一种治国的结果，是目标与过程的统一。随着经济发展和改革深化，原有的利益格局被打破，不同利益主体之间的矛盾也大量出现。政治风险、经济风险、社会风险日益增多，就业问题、腐败问题、分配不公问题、社会治安问题成为当前人民群众关注的热点。构建社会主义和谐社会，需要从整体上有效协调利益关系、创新管理体制、解决社会矛盾，让社会各阶层共享发展成果。和谐社会是一个有序的社会，是一个充满活力的社会。需要从个人、群体、社会等方面来研究人际关系、资源配置、阶层结构的协调与冲突等问题。而这些问题的妥善解决，在目前甚至很长一段时期内，主要依赖于政府的善治，尤其是要从善治的视角强化政府回应。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。任何和谐社会都不可能自动到来，它凭借的只能是以善治为特征的社会和谐治理。由国家力量和社会力量、公共部门与私人部门、政府和社会组织与公民共同治理一个社会是对现阶段构建和谐社会所能作出的最佳尝试性选择。党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，是我国现阶段实现社会和谐治理的理想模式。这一模式的主要特点是：
1.党对治理秩序的领导
我国的社会治理必须是在党的领导下进行，这是中国治理必须坚持的政治前提。在市场经济不断发展、市民社会不断发育的条件下，如何实现党对治理多元主体和治理秩序的有效领导，成为中国社会治理范式转变过程中的首要问题。首先，要加强党对政治生活中各个政治主体的领导，改善党对人大、政府、政协等政治治理主体的领导方式；其次，加强和改善党对第三部门、非政府组织等社会治理主体的领导，使之真正成为社会治理的重要力量和政府治理的有益助手；最后，不断完善企业党组织的建设，增强党对市场主体的正确引导。
2.公共治理的制度化行政取向
法治是一项系统工程，法治的发展需依托强大的公民社会为基础，法治要求体现社会正义和公民权利价值的法律在国家生活和公共治理中居于至高无上的支配地位，要求有一套自治独立、公正完善的法律规范体系和法律机构，要求整个国家政治生活法治化。
法治首先是以公民社会为逻辑起点的，然后是宪政民主制的国家权力结构的构造，法治的逻辑终点是政府及公共治理的法治化。
这只是纯粹的逻辑分析，法治的实践道路是一种互动中的往复共进。
公共治理的法治化是以国家整体政治生活的法治化为条件，但这决不意味着政府可以坐等其成。政府的法治化发展，不能囿于行为领域，还需在管理和人事的体制机制、制度规则体系和权能责任体系等方面贯彻法治规则。法治的政府不是一个唯我独尊高高在上的主权体，不是一个政治化的统治机构；相对于公民社会和市场经济，相对于人民主权，相对于超法律原理，相对于法律统治，相对于代议机构，法治的政府是一个客体，是一个有限政府，效能政府，是制度化行政的责任政府，是一个相对中立服务于公共利益的政府。
公共治理的现代化从法治的层面所要确立的政府发展模式是制度化行政。
法治是由法律而不是由人来统治的。制度是行政的规则和合法性来源，是行政的行为守则和行为标准，行政的权力是制度赋予和法律安排的，法治的行政是制度化的行政，行政是以制度为依据通过行使制度所赋予的职权履行制度规定的职责，实现制度所期望的行政秩序，服从服务于制度是法治对行政的内涵要求，制度属性是行政及行政角色的基本属性。行政及行政角色的形式意义不仅具有历史的一贯性，而且能承载、联结、包容行政及行政角色的实质意义及其变迁。行政及行政角色的形式意义在于制度性。惟有制度才能作为承担行政权力义务职责的载体，才能提供联系行政的功能内容实质意义的形式结构；惟有制度性而非现实的人格实体才能准确概括行政角色的内在本质属性，行政角色依附于制度之下才具有合法行使职权的基础，离开制度的规定性，行政角色将不复存在。制度性从责任规范、技术内涵、功能结构和过程形式等方面支配规约着行政及其角色。制度性是行政的基本规定性，制度性精神是主体意识的要义所在。
制度性和人治传统的权力意志的行政人格化是对立的。行政权力和行政角色是法理制度意义和公法性质的，传统行政则被人格化了，公共领域和私人人格结合一体，公共的权力和资源极易被利用作为私人荣誉权威和利益的工具。制度性优先于人格性，没有制度性，支配与限定行政角色的合法基础将不存在，制度性意义在主体的概念中居于核心地位，人格性意义在行政角色中只有在制度性支配限定下才具备存在发展的空间，只有在制度性范围才有主体的人格层面存在。
法治之所以是由法律而不是由人来统治的，体现了法治是制度服从而非人格服从，也是为了以制度化的行政机制防范公共权力的异化和权力主体的异化。行政是一种国家权力，是国家对公共领域的管理，行政的风险主要是公共权力在现实中很可能被赋予可资利用的稀缺资源意义从而导致公共权力的异化和权力主体的异化，导致破坏行政的责任价值和规范秩序，侵犯公共利益。如何规避权力异化风险是公共行政内在本质要求和核心保障机制。
3.公共治理的行政有序效能
在现代化发展进程中，尤其是在市场经济环境下，政府发展模式，政治与行政改革改良必然要涉及两个基本层面：其一在技术层面上，以建立一个有序效能政府为主要目标；其二在价值层面上，建设一个民主自由宪政政府为目标。行政的技术性体现在行政是“工具理性”的，行政的价值规范体现在行政具有价值理性向度。
公共治理有序效能的技术性规范和法治的价值性规范两者可以共存共长于一个协调平衡的“生态系统”中，而前者则是后者的必然要求。完备充分的法治是不能容许一个无序低能的政府作为基础的，它必然要求行政有序化高效能地运作；技术上的“工具理性”、有序效能目标也许并不就意味着法治的必然，但却能为其提供物质基础和技术基础的支持。法治作为一种公共生活的历史产物、文化传统和治理模式，它的价值和技术的规范意义很大程度上已超越地域和阶级的界限，它已是公认的人类文明的共同成果，是社会发展的历史潮流。国家政治生活与公共治理要纳入法治的轨道，仅凭技术层面或价值层面远远不够的。法治不是一个纯粹技术性的事物，也不是单纯的价值性范畴，公共治理的法治逻辑是技术与价值的双层规范，是内容与形式的双层合理化。法治，是一种技术理性，同时是一种价值规范，一种文化传统，是三者的结合体，它是和社会正义、人权、民主、自由、宪政、公共利益、有序效能等范畴联系在一起，是公共治理与社会、公民、政治系统的整合与革新。
行政的有序优先于效能。效能有两个核心概念：成本与利润，均可以用直接量化指标来衡量，以最小的成本取得最大的利润是其主要目标和评价准则。而行政成本与行政效益概念不仅模糊难以量化衡量，而且这两方面不存在明确的关联性。对行政而言，效能或其他功利性效益性的管理目标与评价标准，其作用空间、使用范围和功能意义是有限的，受行政运行和管理方式制约，与其说是一种经济上物质利益上的效益效能，不如说是一种流程程序上行政管理秩序上的效益效能更为准确。经济行为与企业行为本质属性是利益性，行政行为的本质属性在于制度性。如何规避权力异化的风险是公共行政本质要求和核心保障机制。有序是评价行政行为、评价行政角色最重要的标准。效能的目标只能是第二位的，它是一种工作效率的衡量标准，是任何一项管理工作都必须努力达到的目标，是管理的共性。效能并不是行政的首要目标。从效能和有序性两者关系上讲，所谓的效能是行政秩序的效能，是有序基础上的效能，是第二位的行政目标和评价标准，有序性具有优先地位。
行政的有序效能，其本质是中性的中立的。行政在技术水平的优化，功能结构目标管理上的有序有效，至少作为一种可能性，它能提供一种“合理化”的背景来支持的民主法治与公共利益的发展。政府运作与行政管理有序高效，不仅关系到政府水平和管理能力的提升进步，而且也有利于促进行政更好地、更顺利地步人法治轨道。
强调“技术理性”对于政府行政的意义，并不表明技术理性与价值规范没有冲突矛盾，也不表明价值规范问题可以化约为技术性问题。行政有序效能的技术理性是奉行科学主义的，它以功利为准则，强调工具性，缺乏终极关怀。技术并不能决定一切，也不能解决一切。技术性并不能自动带来民主自由法治的进步，不可替代政府行政深层次矛盾的价值问题。政治改革不能归结为行政改革，行政改革不能归结为技术性改革。公共治理模式需同时在技术和价值两个取向上整合，“技术理性”和“价值理性”应相互支持，一体化发展，互为基础的构建。
行政责任本质就是制度所规定的管理秩序，行政要通过责任性资源的规范化合理化配置来实现制度所要求的秩序，所以行政的首要目标是实现有序的管理。有序同时也是评价行政行为、评价行政角色最重要的标准。步人法治之路，本质要求限制政府权能，强化政府责任，规范政府管理，使公共治理符合法治设定的制度秩序，纳入法制化制度化轨道。同时政府管理必须体现效能。政府如果是无序低能行政，就不能为社会运行发展创造良好的公共秩序和法律环境，从而有负于公共委托的期望，损害公共利益。
4.我国地方治理发展模式
第一，要加大转变地方政府职能的力度，但其职能转变应放在地方治理的广阔背景下去思考。应该看到，地方政府职能的转变决不仅仅是地方政府自身的事情，它取决于政府间横向和纵向关系，取决于政府和各种非政府组织、私人、企业的关系。只有把地方政府放到与其周身相关的复杂关系网络中，政府职能的转变才会有广阔的视野和多样性的选择，才能最终得到实现。
第二，要转变地方政府传统单一的政治统治角色，但更要在政治统治角色和管理服务角色之间寻求一种动态的平衡。对以“为人民服务”为宗旨的中国地方政府来说，要实行治理以达到善治的一条有效途径就是改造传统的政治统治角色，增强管理服务功能，合理区分政府服务的供应（provision）和服务的生产（production）。地方政府首先应该被看作是供应单位，一个承担着维护公共利益责任的单位。
很明显，衡量地方政府治理业绩的标准应该是回应性、公平性和责任性。不管公共产品和服务是由政府内部组织生产还是政府以外的其他组织生产，都不能忘记地方政府所承担的服务责任和公共职能。
第三，要合理调整政府规模，但并不以合并地方政府和扩大其规模为解决地方治理问题的最佳办法。地方政府的合并应慎重行事，不能抽象地从认为组织数量越少越好、规模越大越好。地方政府规模大小应是对多种因素共同考量的综合结果。
第四，要加强中央政府的推动力量，但更要强化治理创新的地方主导性。在中央政府设定的框架下，地方政府可进行一些大胆的试验，试验的方案和计划由中央政府和地方政府共同制定而成。
第五，继续深化行政体制改革，但地方治理不应过多地寄希望于政府组织结构的创新。变更传统官僚制的组织结构不能解决原有体制下的所有问题，这样的改革不仅动摇了原有地方政府的根基，而且使新建立的地方政府组织结构难以按预期目标运行，甚至会产生相反的结果。地方治理的参与性、回应性的实现并有效运转并不仅仅取决于组织的何种结构，更主要地决定于地方政府所处的一系列正式和非正式的制度背景，包括地方政府与其他各级政府和公共组织之间的关系、地方政府与非政府组织和个人之间的关系以及在上述关系中所发展起来的信任、合作和互助等治理形式。
多元共治和协同治理
一、社会多元共治的结构
善治的治理结构是一个以政府为主导的由多元主体参与的治理结构。在这个多元的治理结构中，政府虽然仍是治理中的主角，但已不是唯一角色。承担越来越多公共事务治理功能的各种非政府组织能够，事实上也已经较为独立地进行着原先由政府机构进行的部分治理活动，成了重要的治理主体。
1.政府治理所具有的局限性需要由独立于政府之外的非政府组织来弥补
