【本章学习要点】
公共部门战略管理的兴起及其背景
公共部门战略管理的价值、意义和特点
公共部门战略管理的过程和主要内容
公共部门战略管理的基本原则
公共部门战略管理能力的提升
公共部门战略管理既是公共管理研究的一个新途径或公共管理学的一个新学科分支，又是公共部门管理实践的新模式。公共部门的战略规划与战略管理兴起于20世纪80年代，它是作为“新公共管理运动”以及“（新）公共管理”范式的一个重要组成部分而出现，并受到了私营部门战略管理途径的深刻影响。从传统公共行政到公共部门战略管理是一种管理上的嬗变，它是在特定历史背景下发生的。传统的公共行政学以内部取向，关注行政过程和日常管理，常务文官被假定为仅仅是执行政务官所制定的政策与法律，他们不必去考虑组织的外部环境、长远目标以及如何通过资源的优化配置去实现目标。因此，在传统的公共行政学中，战略思维是没有地位的。战略管理途径则力图克服传统公共行政学的这些局限性，着眼于同外部环境发生相互作用的组织，系统考虑组织的未来远景、长期目标和近期目标，将关注的焦点由内部转向外部，从注重日常管理转向组织未来的发展管理；试图通过对组织内外环境变量、组织长期目标以及组织角色与环境的匹配的关注，以提高组织实现其使命的内在能力。
公共部门战略管理途径的兴起
“战略”一词来源于军事术语。在西方，战略（strategy）一词来源于希腊语“strategos”或演变出的“stragia”，意为“战役”和“谋略”，指指挥军队的艺术和科学，或在战争中取胜的策略。“战略管理”兴起于第二次世界大战之后，最早应用于工商管理领域。
公共部门历来就有借鉴私人部门管理经验和技术的传统，公共部门战略管理途径的兴起在很大程度上受私人部门战略管理模式的示范性影响，但它的产生和演进也有其自身逻辑。
一、私营部门战略管理的演进
二战之后，战略观念在私营部门里真正以连贯的形式被运用。
第一个将战略观念引入企业管理理论与实践的是美国管理学家切斯特·巴纳德，他在1938年出版的《经理人员的职能》一书中首先使用了“战略”概念，指出了企业生存与发展的必要条件。战略管理在私营部门的发展历程可以分为四个阶段：
1.预算与财务控制系统阶段（20世纪50年代以前）在20世纪50年代以前，私营部门流行的计划形式是预算与财务控制系统，它在50年代发展为资本预算和目标管理，它是在法约尔和泰罗的“计划（内部规划）”理论的指导下形成的。这一阶段的典
型特点是内部取向，企业依靠编制预算和实行财务控制来组织生产经营活动，以提高企业运行的计划性和协调性。由于预算按年编制，并往往根据现状来编制，故而它是极为有限的计划形式，依据这种短期的财务结果可能产生短视的管理方法。
2.长期计划阶段（20世纪50年代初～60年代初）长期计划理论是战略管理理论的雏形。进入20世纪50年代，西方企业的外部环境发生根本变化，需求结构升级、科技水平不断提高、全球化竞争日益加剧。在这种形势下，传统科学管理理论已不适应企业发展的需要，企业不得不改变内部控制式管理，面向外部，对未来发展进行长期规划。这种长期规划的前提或假设条件是环境虽然不断发生变化，但变化的趋势是过去的延续，其复杂性是可以预测的。它的实质是根据历史情况，通过趋势外推法对企业未来环境的变化作出预测，从而制定出长期计划以应付这些变化。在这一时期，企业长期规划的主要活动集中于通过合并实行企业经营多元化，跨国经营，一体化发展等战略措施。
3.战略规划阶段（20世纪60年代初～70年代末）20世纪60年代，由于政府的严格限制以及各种调节政策，企业失去了对环境的控制，而且由于外部环境的复杂性和交互作用，使得企业难以预测环境的变化。企业要发展，必须具备对外部环境变化做出迅速反应的能力并且要适应环境变化，选择灵活性的战略举措，因此，长期规划被战略规划所取代。战略规划的先行者是美国通用电气公司，从1971年开始，该公司每年进行战略规划。战略规划强调通过一个有清晰步骤、受控的正式规划过程来产生战略，其侧重点在于战略的制定和行动方案的形成。战略规划对企业的外部环境进行详尽分析，寻找关键因素，预测未来的发展趋势，分析企业内部能力，寻找独特的竞争优势，从而实现外部环境与企业内部能力的最佳匹配。它可分为以下几个步骤：目标确定、外部审查、内部审查、战略评价与选择、战略分解和计划、战略控制等。
战略规划的基本假设是组织能够预测它周围环境的发展动态，并能控制它；思考与行动可以分开，战略制定应当从战略实施中分离出来。战略规划注重理性的分析和计划，它把战略计划的制订局限于计划人员范围，忽视企业的能力因素，也忽视战略计划的实施。
4.战略管理阶段（20世纪80年代初至今）由于战略规划忽视战略实施的这一致命缺陷，从20世纪80年代初起，战略规划衰落，逐渐为战略管理代替。战略规划是由专门部门制定的，而战略管理涉及所有组织部门，它更综合、更完备，它不是仅仅制定计划，而是旨在将战略观念贯穿于组织的所有部分，并包含每个行政体系。战略管理包括战略制定和实施、战略实施过程的控制，以及战略管理结果的评价，是一个全面动态的管理过程。它要求预测和及时反应环境的突变，要求周期性程序和因地制宜并存，定期战略与渐进战略、应急战略结合。
正是由于企业所处的技术、市场、社会、政治、经济等外部环境因素在过去几十年中发生了翻天覆地的变化，战略管理才得以诞生和发展。它开始于长期规划理论，逐渐演进到战略规划，最后发展成既包括战略决策和制定，又包括战略实施的全面系统的战略管理理论。
二、公共部门战略管理的兴起
在私人部门战略计划和战略模式的示范性影响之下，公共部门战略规划和战略管理途径也随后兴起。公共部门战略规划途径兴起于20世纪80年代初，比私人部门战略规划途径的兴起晚了十余年；而公共部门战略管理途径的采用比私人部门仅仅晚了几年。
公共部门中的一些计划和手段与私营部门中战略发展的四个阶段相当接近。预算和财务控制在公共部门很早就开始了，其主要目的是预算分配、支出控制。公共部门的长期计划使用的也是私营部门中的方法，它更加注重公共组织的长期目标和久远问题。受到私营部门的启示，公共部门战略计划是在宪法规定的范围内，为确定政府行为所进行的专业性努力。
美国学者布莱森给我们列出了一个八步骤的战略计划框架：开始制定战略计划过程并取得一致意见；明确组织权限；阐明组织任务和价值；对外界环境进行评价；对企业内部状况进行评价；确定组织面对的战略性问题；制定战略，处理问题；制定未来的组织蓝图。人们一般认为战略计划附属于政治过程，受到一定的限制；并且公共部门的这些限制或许比私营部门要多得多，改变了其制定计划的方法和内容，但并没有削弱这一过程。战略计划能“促进沟通与参与，协调利益与价值差异，推动有序决策的制定和展开”。
在公共部门，人们也是认识到了战略计划的局限性后才向战略管理方向发展的。20世纪80年代中期以后，环境开始变得更加动荡和不确定，战略计划被一些学者认为出现了失败倾向。终于在80年代末90年代初，战略管理在公共部门出现了。战略管理在公共部门出现，之所以得到一些学者的赞许，是因为它是一个更具包容性的概念。它强调组织与环境的相互作用，可以通过一定的付出获得最大利益，战略管理更注重制定计划与执行计划的连续性。
三、公共部门战略管理兴起的背景
公共部门战略管理的兴起绝不是偶然的，不仅仅是对私人部门战略管理的一种响应。它的兴起有其自身的根源，它是作为“新公共管理运动”的一个重要组成部分而出现的。导致公共部门引入战略管理的背景因素主要有三个方面：
一是复杂环境的挑战。进入20世纪80年代以来，公共部门所处的环境发生了深刻变化，表现出不确定性、相互关联性、财政限制性等突出特点。一方面，公共部门组织面临着巨大的财政紧缩压力；另一方面，公众对公共服务的需求不减反增，而且呈多样化和个性化发展趋势。
二是政府改革的推动。在过去几十年中，复杂变迁的环境促使公共部门去改变传统的运作方式，即在严重的财政危机和历史性改变中，如何以较少成本为需求日益增加的顾客提供更高质量的服务。
在政府重塑和改革的背景下，作为一种新的管理途径或思维方式，战略管理越来越受到公共部门管理者的青睐。
三是私人部门战略管理的示范性影响。如哈佛商学院案例教学中充满了有关战略管理的描述：“福特公司是怎样利用成本优先战略起死回生的；通用汽车公司又是怎样利用差别化战略而夺得美国汽车霸主地位的；战后的日本汽车企业又是如何将小型轿车打人汽车王国美国的”等等。私人部门运用战略管理的神奇经历对公共部门产生了巨大的示范效应，公共部门随之起而效仿。
总之，公共部门战略管理的兴起绝非偶然，而是有其自身的逻辑和内在的根源，是对公共部门面临的复杂的不确定环境的能动适应。
正是由于面临着诸多困境，许多公共与非营利组织才开始感受到改变传统运作方式和进行战略性思考与行动的必要性。然而，由于每个公共组织所处的内外环境有其特殊性，改革者对实行战略管理迫切性的感受不同，因此，这些公共与非营利组织往往以不同理由陷入战略性思考与行动之中。
公共部门战略管理的基本内容
战略管理是组织适应外部环境变化确立其长远目标，并通过整合组织资源来实现组织目标的行动过程。战略管理作为一项管理工具在政府管理领域内的运用具有重要价值，但公共部门对这一管理技术的运用有其特定要求。所谓公共部门战略管理，是指公共组织在分析其外部环境的基础上确立组织长远目标，并通过公共决策整合公共资源来实现既定战略目标的决策及其实施过程。公共部门战略管理有明显不同于私营部门的价值、特点、步骤和原则。
一、公共部门战略管理的价值
战略管理作为一项政府管理工具使用，对公共管理部门来说，具有以下重要价值：
第一，使公共部门的公共管理能适应越来越复杂的环境变化。
公共管理受到由政治、经济、文化、生态等因素所构成的外部环境的影响，而且各个因素间的相互作用也更为频繁和复杂，从而使公共管理面临的环境更加动态化和不确定，这对公共管理提出了新的要求。
第二，能促进政府管理改革的深入。随着人们对传统“大政府”
的质疑和对“小政府”价值的追求，政府的社会管理和改革等职能都被重新定位，公共管理不同层次的管理内容及方式也相应得到明确。
特别是对承担更重要宏观管理事务的公共部门来说，战略管理对政府提出长远而关乎全局的发展规划具有重要作用。
第三，使政府更好地维护和代表公共利益。现代公共管理社会环境变化的一个重要特点，就是公众的公共需求在总体上的增长与质量和规格上的多元化要求。政府公共管理的基本目标，是在公共领域代表和维护公共利益，而社会公共利益由若干区域或若干社会阶层的共同性利益构成。这就要求政府在进行公共管理中，必须要有系统观念、整体观念和长期观念，能从战略高度构建国家或地区的公共事务发展战略。
二、公共部门战略管理的特点
公共部门战略管理与私营部门战略管理在程序上或步骤上的相同之处，使得公共部门战略管理具有战略管理的一般特征，即强烈的导向性、长期性、全局性、外向性、从外向内的运作以及理性与直觉的结合等。但是，与私营部门相比，公共部门在运用战略管理时，会受到更多因素的影响和制约。这些因素主要是宪法的规定、立法和司法的规定、政府法规、管辖权限、稀缺资源、政治气候等。因此，公共管理部门在运用战略管理时，必须注意体现以下特点：
第一，在开始制定战略计划的过程中必须取得一致意见。这里的“取得一致意见”，主要是指公共部门在形成战略规划时，由于规划涉及公共利益，因而必须最大限度地注意公众要求，力求使规划能得到公众的普遍认同。
第二，考虑公共管理部门权限或组织立法的规定。一般来说，私营部门的授权没有限定，如一个石油领域里的企业，其业务逐步拓展到钢铁、化工、电子等，是很正常的。但在公共管理中却不能如此，因为公共部门所拥有的权限由法律赋予，这就决定了它的管理和服务范围。而在制定战略时，权限是最重要的，公共部门只能在法律规定的范围内，根据法律授权进行战略决策。
第三，努力追求组织任务的明确性。由于公共部门管理的目标——公共利益通常是一个较为抽象的概念，故而公共部门要明确自己达到一个什么样的指标较为困难。因此，较之私营部门战略管理，公共部门必须更加注意对任务和目标加以说明和分析，并将战略任务和目标分解到较低的层次。
第四，注意战略绩效评估中的社会效益指标。战略绩效评估无论在私营部门还是公共部门都是战略管理中的一个重要环节，但二者的战略绩效评估指标体系不完全相同。对公共部门来说，在考虑战略是否与外部环境相一致时，首先必须注意公共需求的满足，也就是对公共利益的维护和促进。
三、公共部门战略管理过程
在理论上对战略管理过程的划分，管理学者布莱森设计了一个模式，将公共部门的战略管理分为八个步骤。美国学者奥斯本和盖伯勒则进一步将公共部门战略管理的步骤分为内外形势分析、判断鉴定组织面对的要害问题、确定组织的基本任务、整合组织的基本目标、绘制蓝图成功的景象、制定实现这个蓝图和目标的战略、排列战略时间表、测量评价最终结果几个步骤。
这里，我们将公共部门战略管理过程分为环境分析、战略规划、战略实施和战略评估四个主要环节予以说明：
1.环境分析
