大学经费是大学生存的经济保障，也是长期制约我国大学“跨越式”发展的瓶颈之一。目前，经费来源多元化已成为世界多数国家大学筹款的基本趋势，多元化筹措大学经费的格局也正在我国形成，其主要表现为两种，其一是不同办学主体采取不同投资方式，形成不同资源所有制形式的高等学校；其二是不同学校内部，也有不同的资金来源。各种学校内部的资金来源也表现为多元化的方式。
一、计划经济条件下形成的高等教育财政体制及其弊端
计划经济最基本的特征之一就是按照政府制定的计划进行人力、物力、财力等资源配置。投资的根本目的是为了获取收益，增加价值。高等教育投资除了具有其他经济活动所共有的属性外，还具有其本身所独有的特性，大致可归纳为以下两个方面。
1．投资效应的“供给时滞”性。教育投资可产生两大效应，一是需求效应，二是供给效应。需求效应是指与投资活动同期相伴而生的需求活动。供给效应是指因投资而形成新的生产能力，从而引起教育总供给能力的上升。需求效应伴随于投资过程，而供给效应要待教学设备、实验设施等基本的办学条件具备之后，与良好的师资管理制度等方面结合方能实现。供给效应总是滞后于需求效应，形成所谓的“供给时滞”，这一“时滞”长短不一，从而形成教育投资这种经济活动的独有特征。
2．投资周期的长期性。投资周期是指一项投资从决策、筹集、投放、使用到回收的整个阶段，大致包括三个时期：一是投资决策期，二是投资建设期，三是投资回收期。为保证投资的效益性，政府或投资者总希望尽快回收投资，而保证较短回收期的基础是科学正确的投资决策以及“高效优质”的建设。随着教育投资规模的扩大，投资的社会化程度日益提高，教育的迟效性必然形成投资周期的长期性特点。
二、高等教育财政支拨结构优化的评价依据
财政资源集聚起来后，要经过向各需要方面进行分配，在实践中具体地表现为财政的支拨过程，才能有效地满足社会共同需要，最终完成教育财政资源优化配置的使命。大学财政需求是多方面的，财政分配的客观数量界限原理表明，不仅教育财政资源集聚有其客观限量，各大学共同需要也存在着必须满足的客观数量界限。而大学共同需要限量与资源集聚限量即供给限量由不同的因素决定着，这样供给与需求之间，就不可避免地发生这样或那样的不适应。财政支拨过程的基本职能，就是正确处理这一矛盾过程中，如何把集聚起来的有限财力，以最优化的比例分派于各个需要的大学，使各大学都能得到尽可能大的满足。支拨的合比例性和各项需要的全面而又符合客观限度的满足，这两方面的统一，就是财政支拨优化的集中表现，也是支拨结构优化的评价依据。
换言之，在财力规模既定的条件下，向大学支拨过程中，有不同的配比可供选择，不同配比形成不同的结构状况，其所能满足各方面需要的程度是不同的，只有依据高等教育共同需要的实际需求结构及必须满足的客观限量，来选择财力支拨的最佳配比，才能使需求达到最优化的满足。
三、国外高等教育拨款模式及其共性分析
（一）政府拨款模式
政府拨款是大学经费的主要来源，因为高等教育的最大受益者是国家和个人，政府拨款实质上也是为了国家的利益。所以，在各国大学经费来源中，政府拨款是重头戏。如各国大学经费中政府拨款所占比例：法国教育部高等院校为89．5％，英国大学为55％，德国大学为68．5％，美国公立院校为59．3％。因政治体制、经济体制、文化背景和教育观念等的不同，各国的政府拨款方式存在较大差异。综合考察，大致可分以下四类：
1．增量拨款。这是一种“基数+发展”的拨款方式，其增加的拨款部分主要依据高校原有规模的扩大部分，比如增加新的专业、项目，扩大招生等。一般以公式测算、经验判断等确定增量部分。增量拨款顺应了20世纪80年代高等教育从英才教育走向大众化发展的潮流，从而满足了政府增加公共拨款的强烈呼声和需要。但是随着各国经济增长速度的减缓甚至下降，以及高等教育体制和管理方式的改革，这种增量拨款的方式日渐暴露出其缺陷，比如刻板、僵化、较少考虑教育质量和效率，难以真正调动积极性等。因而，越来越多的国家已经放弃这种模式转而采用其他拨款模式。
2．公式拨款。公式拨款是于20世纪80年代在工业化国家逐渐出现并不断完善的，它是指政府按总的生均成本拨款，对构成生均成本的因素赋予不同的权重。在公式拨款中，权重成了高校争取经费、调整招生专业、制定学籍管理等活动的“晴雨表”。从本质上说，它是零基数预算法的一个变种，它较好地考虑了预算拨款中的有关基本因素，并使拨款经费直接与各因素联系起来，使预算拨款过程成为了解、分析经费需求的过程。采用公式法能充分发挥预算拨款的客观与公正，为资源配置起到基础性作用，从而减少人为因素对经费拨款的影响，增加经费分配过程的透明度。由于公式设计本身考虑到大学系科规模要素，因此，公式拨款有利于调控高校办学规模与效益的提高。
然而，公式拨款也存在着某些尚未解决的问题，如公式的依据是上一年的预测结果，难以反映实际需要。公式由于较多的考虑公平因素，对于有区别的按照学校办学水平和质量的奖优罚劣，公式拨款的积极作用十分有限，对于投入与产出适当结合起来的要求也无能为力。
3．合同拨款。合同拨款采用投标——招标的形式，这种方式最早应用于大学科研经费划拨活动。20世纪70年代，许多国家出现了经济萎缩、教育经费紧张的局面，各大学均显其能，广开经费来源渠道，政府及其他部门便通过投标——招标的合同拨款方式为高校提供经费。丹麦、荷兰、英国、法国等国家都采用了这种方式。合同拨款这种形式本身包括某种由学校内部或由政府组织的评价，因此，使用合同拨款有利于调动大学自主办学的积极性，促进大学提高教育质量。也可以使大学之间产生一定的竞争，提高资源利用效率；有利于扩大大学的自治权，同时又可以保证政府有效管理和协调整个大学系统目标的实现。但这种拨款形式具有一些缺陷，比如对高校基础学科和基础研究、学科发展和学术创新、研究发现的及时传播、学术自由等方面具有不利因素。
4．绩效拨款
这种拨款方式是将大学的办学、科研等方面的绩效（包括效率、质量、成本等）作为给予拨款的主要依据，政府通过衡量大学的办学绩效，决定对其拨款方向和数量。大学的绩效评价得分高，获得的拨款就多，反之就少。绩效拨款较全面的考虑到大学的办学效益，将拨款与之挂钩。鼓励大学降低成本、重视质量、提高“生产率”，从而提高大学的整体价值。另一方面，绩效拨款以“效益”为标准，使得任何大学在绩效面前，竞争都是平等的，一切取决于绩效。有利于政府教育资源的合理分配和有效利用，更对大学的发展起到了强有力的督促和促进作用。绩效拨款主要问题在于指标的确定，指标确定得好就容易达到目的，否则往往相反。一般来讲，指标的确定比较复杂且工作量大。如美国肯塔基州的绩效拨款指标共包括5个方面25个指标，涉及教学质量、教育机会均等、现代教育技术手段的运用、促进社会经济发展以及合作和效率等诸多方面。
（二）共性分析
1．拨款以“公平与效率”为核心原则
各国无论国情差别多大，财政体制多么不同，在确立最佳高等教育拨款模式时，都是围绕处理好教育公平与效率的基本原则，寻求两者的最佳平衡点。具体为：透明性，教育资源配置的标准和机制应公开；公正性，教育资源配置要使各大学和社会群体得到公平对待；有效性，教育资源配置效率最佳，有利于大学的自我适应和自我调整，有利于国家实施宏观调控，规范教育行为。
2．“中央+地方”两级拨款模式
在各国高等教育拨款主体中，呈现显著的“中央+地方”两级拨款模式。美国联邦政府通过高等教育机会资助、设立科学研究助理和赠款、设立学生贷学金和科研拨款等直接或间接地向各大学提供经费资助，而州拥有广泛的高等教育管理权，对大学的拨款和使用管理具有法定性和强制性，成为大学经费的主要来源。俄罗斯高等教育改革的一个重要方向就是加强地方作用，形成两级筹款，以减轻国家财政压力。印度高等教育财政体制分为中央和地方（邦）两极、两者互有联系、各有侧重，分别对不同的大学、不同的项目拨款。对于原来高等教育管理中央集权型国家来说，这种“中央+地方”的模式是其分权趋势的加强，而对原来地方分权的国家来讲，则是中央政府教育职能的强化。
3．公平竞争与绩效评估相结合
公平竞争是当今市场经济国家在高等教育拨款中非常重视和注意体现的一个原则。竞争的贯彻，一方面能提高资金的使用效率；另一方面又维护竞争者之间的公平。而绩效拨款是各国日渐重视并着力付诸实施的拨款方式，试图对学校优秀的办学质量与科技创新活动给予更大的鼓励。各国纷纷设立专项基金，通过竞争方式激励大学和研究人员向世界先进水平冲击。并普遍吸纳了产出拨款重视绩效的思想，加强评估对拨款的影响。绩效拨款目前虽所占比例不是很高，但其利用与发展趋势是值得重视的。
4．中介机构——政府与大学之间的“缓冲器”
许多国家在大学与政府之间设立一个中介机构，如各种拨款委员会、教育基金会等，处理一般和专项拨款决策。最为典型的当属英国的大学拨款委员会（后改为高等教育基金会）。作为独立于政府的中介机构，主要负责各大学的拨款与监控。日本科技厅的资助方案拨款由政府吸收的大学、研究会和私人部门研究人员组成的委员会决定。这些拨款的中介机构具有双重角色特征，在政府与大学之间起到重要的“缓冲器”作用。一方面，它是政府的助手，帮助政府把相应的责任施加给高等学校；另一方面，它又是大学的代言人，反映大学的要求。这一特点既有利于保护大学的“自治”，又能确保政府拨款的有效利用，因此，这种担任“缓冲器”的中介机构拨款模式，得到许多国家的认可和采纳。
5．以法律手段保障拨款
美国大部分教育补助金拨款，包括拨款目的、申请、分配方式、管理等，都通过中等教育法或高等教育法确定下来；英国的高等教育基金委员会也是通过高等教育法案成立；德国州政府举办教育的各项权利也通过法律确定下来；澳大利亚为高等教育拨款制订了《高等教育拨款法》；印度大学拨款委员会是1956年根据《议会法》成立的组织。法律手段有利于明确政府和高校之间的权限，维护高校独立自主；有利于拨款的规范操作，维护公平。
四、构建适合中国国情的高等教育财政模式
（一）由“单一”转向“多元化”的高等教育财政改革
高等教育财政改革是伴随着经济改革和市场化的步伐进行的。特别是20世纪90年代以来，国家大力推行筹资渠道多元化的高等教育财政改革，改变过去计划体制下投资方式单一，大学经费严重不足的窘境。改革的主要内容包括四个方面：一是建立公立大学的学费制度，大幅度提高学费水平。二是大学后勤社会化，向学生收取住宿费和其他生活设施费。三是鼓励大学通过科研和社会服务获得收入。四是大力发展民办大学，允许民办大学按全额成本收费。
随着以筹资多元化为导向的高等教育财政改革的推进，个人交费和学校创收在高等教育总经费中的比例大幅度提高，政府拨款的比例大幅下降。由上表可看出来，2000年全国普通高校的收入来源结构为：政府拨款55．7％比上年下降了2个百分点；学费21．4％；服务收入15．3％；比上年都有较大增长。可以说，中国高等教育财政模式发生了重大变化。
（二）大众化进程中的财政模式选择
20世纪90年代后半期，中国政府的高等教育发展政策发生了重大变化。在此前的长时期内，由于政府承担了对高等学校毕业生的就业保障责任，为了减轻就业保障压力，对高等学校的发展规模进行了严格限制。90年代后半期，随着市场经济体制的逐步确立，包括高等学校毕业生就业的直接责任、对高等教育规模扩张可能带来的毕业生失业问题有更大的承受能力。这一时期，政府实行扩大内需的宏观经济政策，发展高等教育成为这一经济政策的一部分。于是，政府高等教育的发展政策从限制规模变成了扩大招生，并提出到2010年达到高等教育毛入学率15％，进入高等教育大众化阶段的目标。
从1999年开始，中国高校连续三年大规模扩招，在校生人数和毛入学率急剧增长。普通高校在校生从1995年的290万增加到2001年的704万。高等教育已快速从精英阶段向大众化阶段过渡。连续几年的跨越式发展，中国的高等教育面临着严重的财政压力，高等教育财政模式面临重大选择。
理想的高等教育财政模式当然是兼顾公平与效率，能促进高等教育的迅速发展。世界各国的高等教育财政结构基本可以划分为三种模式：低收费公立高校为主的欧洲模式；低收费公立高校与私立学校并重的美国模式；私立高校为主加低收费公立高校的东亚模式。欧洲模式是公平优先，但发展相对较慢。美国模式较好地兼顾了公平、效率与发展。东亚模式是发展优先，关注公平。
我国正向高等教育大众化迈进，高等教育发展和财政模式面临重大选择。从我国政府财力不足和义务教育经费严重短缺的现实出发，采用欧洲模式无法承受。从我国私营经济还很薄弱，民间财富还不丰厚的现实出发，采用依靠大量私人资助的美国模式创办私立高校，在我国还没有普遍的基础。因此，东亚模式可能是我国高等教育大众化的可能模式。
东亚模式的基本特征是，公立高校承担维护高等教育公平和培养社会精英的职责。既保持了适当的教育公平，选拔社会精英，又在较短的时期内，在政府高等教育投资较少的情况下，实现了高等教育大众化。
我国如果不采用东亚模式，主要依靠公立高校来实现高等教育的大众化，则必须继续提高公立学校的学费水平，那么公立高校保证教育公平的职能将大大降低，同时政府还要承担沉重的财政责任和对毕业生的就业责任，发展速度也会受到影响。结果可能既失去公平，又失去速度和效率。
采用东亚模式，关键是完善民办高校制度。首先，要对民办高校的性质进行重新定位。在《社会力量办学条例》中，民办学校被定位为不以营利为目的的非营利性组织。在中国目前个人财富还不丰厚的情况下，民间捐资举办民办高校的资金有限，民办高校很难有大的发展，不可能承担高等教育数量扩充的大众化职责。因此要允许营利性资金举办民办高校，允许民办高校的投资者营利，以吸引大量民间资金投资高等教育，并完善相关的管理制度，防止和减少营利性民办高校的消极影响。其次，要加快对民办高校的学历认可。只有大量民办高校的学历得到承认，民办高校才能吸引大量学生，实现规模扩张。另外，完善学生资助制度，降低因贫困而引起的不公平，也是大众化进程中应考虑的重要问题。
一方面限制公立高校的数量扩展，另一方面扶持民办高校的快速发展，中国有可能在经济发展水平较低且政府投资较少的条件下，实现高等教育的大众化，获得高等教育的较高效率，并通过低学费的公立高校系统和逐渐完善的困难学生资助制度，维持高等教育的适度公平。
五、我国高等教育的投资体制创新
虽然我国高等教育多渠道投资体制已经形成，但改革还远远没有完成。因为，在市场还没有发育完善，市场制度还没有建立起来的时候，如果投资没有长期而稳定的预期收益，投资行为往往表现为短期性，这些短期行为可能会造成巨大的社会资源浪费。另外，这些投资主体现在的投资行为的利益和范围还没有明确的法律规范，可能造成许多不利消费者的投资行为，对这些损人利己的行为即使有制度约束也没有强制的手段去执行。因此，高等教育投资体制未来改革面临的最大问题是制度缺失。主要表现在两个方面，一是缺乏对投资主体及其投资收益的保护；二是缺乏对投资行为的规范。
首先，就投资主体而言，各种投资者需要政府提供制度，保证其投资的长期利益，规避投资风险。这方面制度的内容主要有以下几点：
（1）个人的投资为实现预期收入，需要政府提供学校办学质量的信息，政府因此需要建立专家评价机构或允许市场提供专家系统，对高等教育质量高低提供专家意见；由于政府愿意更多的人接受高等教育，政府也需要提供各种付费制度，以供具有不同付费能力的人选择。
（2）企业或社会团体投资捐赠教育的资金不应该征税。
（3）社会资源主体投资教育需要法律明确其投资所有权和回报权内容，并建立相应的高等学校准入制度、办学评价制度、高等教育文凭认证制度，一方面减少投资风险，另一方面阻止办学不规范者的短期行为。
其次，就投资行为而言，政府需要主动建立健全制度，以规范各投资主体包括政府投资行为，鼓励高等教育的投资规模扩大，避免无效投资带来的社会资源浪费，更重要的是减少教育事业投资失误带来可能的社会长期损失，这方面制度需求有以下几点：
（1）为规范政府行为，需要政府建立的制度有：完善财政投资行为的有效监督制度，在法律上逐步明确规定政府的管理范围和行为，为投资者建立良好的投资制度与环境。
（2）政府应该规范公立学校的获利行为，保护纳税人的权益，避免公共财力的不合法支出；约束高等学校耽于创收、影响高等教育质量的行业。
（3）政府还需要对投资办学者的办学条件、办学内容等予以明确规定，保证教育事业方向和内容符合我国国情。
在我国处于社会转型的历史时期，高等教育投资体制创新将是政府取消管制和重建管制的过程，是一个反复的和不断的与各种资源主体博弈的过程。最终良好预期应该是为了减少无谓的成本投入，使投资效用稳定，从而增加更多的有效投入，使高等教育与社会协调发展。
