在过去的两年中美国遭遇了自大萧条（theGreatDepression：1929-1933）以来最惨烈的金融危机。美国民众与失业、濒临倒闭的企业、下跌的房价和下降的银行储蓄艰苦斗争。所有这些挑战迫使美国政府采取非常措施，以恢复美国的金融体系，使民众可以贷款购买汽车或房屋、支付子女的教育费用或资助企业发展。
这场危机的根源可以追溯到几十年以前。由于多年来没有遭遇严重的经济衰退，这一情形助长了美国金融中介机构和投资者的盲目自满情绪。例如近乎失败的长期资本管理机构和亚洲金融危机这些金融方面的挑战对美国经济增长的影响微乎其微，夸大了美国金融市场和金融公司的偿付能力总会有的这样的预期。资产价格上升，特别是住房价格飙升，隐藏了薄弱的信贷承保标准，掩盖了整个金融体系日益增长的杠杆化程度。
即便是在美国最成熟的一些金融企业里，风险管理体系也未能跟上不断涌现的复杂的金融产品的步伐。由于证券化贷款缺乏透明度和标准，金融市场进一步削弱了承保标准。投资者过分依赖信用评级机构，市场纪律濒临崩溃。整个金融服务业的薪酬机制以牺牲长远价值为代价鼓励了短期利益的追逐。
虽然这场危机的产生有许多原因，现在看来很清楚，政府原本可以有所作为——以防止许多问题产生并进而逐渐失去控制，最终威胁到美国金融体系的稳定。对金融企业的监管存在的真空地带和薄弱环节向美国政府的金融体系的监测、防范或应对风险的能力提出了挑战。没有一家监管机构把保护经济和保护金融体系视为一个整体对待。对银行控股公司现有的监管措施重点集中在对分支行的保护，而不是对整个公司的全面监管。投资银行被允许选择不同的监管机构旗下的不同的监管部门，这种做法使投资银行逃避了适度的监管约束进而产生了大量的杠杆化信贷。其他诸如美国国际集团这样的公司拥有的参保存款机构，则因技术上依照相关法律并非“银行”而逃避了对银行控股公司的严厉监管。
美国必须采取行动，以恢复其金融体系稳健性的信心。对普通家庭和企业造成持续的经济损害的现实不断提醒美国政府必需立即采取行动，改革金融监管制度，并使美国的经济进入可持续恢复的路径。必须建立一个全新的金融监管基础，这一金融监管机制必须简单明了，执行有效，保护消费者和投资者，鼓励创新，并与金融市场与时俱进。
美国财政部经过与“总统金融市场工作小组”（PWG）的个别成员、个别国会议员、学术界、消费者和投资者的倡导者、一些基于社区的组织、工商界和市场参与者广泛协商，提出了美国金融监管改革的总体框架及具体思路。
（一）推进对金融企业强有力的监管
在导致目前的金融危机的这些年里，美国的金融体系产生了危险的风险。资产价格上升，特别是住房价格飙升，隐瞒了贷款承保标准的急剧恶化。那些美国最大的金融公司已经高度杠杆化并严重依赖于并不稳定的短期融资。在许多情况下，由于企业风险管理制度的薄弱未能让这些公司意识到暴露在它们的资产负债表表内和表外的巨大风险。信贷的繁荣伴随着房地产的泡沫。同时由于获得短期信贷比较容易，企业没有一旦危机发生时对流动性潜在需求的计划。当资产价格开始下降和市场的流动性冻结，公司被迫撤回贷款，限制了给家庭和企业的信贷。美国的监管框架没有能力应对具有如此广度和深度的危机。因为美国绝大部分最大的、相互关联度最高的、杠杆化最高的金融公司都以某种形式受制于联邦政府机构的监管，但是，这些监管的形式被证明是不够的和不一致的。
首先，对资本和流动性的要求太低。监管机构没有要求公司持有足够的资本来支付交易的资产、高风险贷款、资产负债表以外的承诺，或要求在经济景气时增加资本以备经济萧条时之需。监管机构未能要求公司做好流动性大幅度下降时的应对方案。
第二，在系统性的基础上，监管机构并没有考虑到大型的、相互关联度高的、高度杠杆化的金融机构一旦破产给整个金融体系和经济可能造成的危害。
第三，对大型金融公司的综合经营业务的监管职责被分割在不同的联邦机构。监管责任的碎片化和“银行”的法律定义上的漏洞让业主银行和其他参保存款机构以商业化的运作模式选择他们的监管机构。
第四，投资银行在政府监管不力的境况下运行，货币市场共同基金的运行十分脆弱，对冲基金和其他私人资本池的运作完全不在监管框架之内。
要创建一个全新的、对金融机构实施监管的基础，美国必须促进对所有金融机构更强有力的和一贯制的监管标准。类似的金融机构应接受同样类似的监管标准，不能留下监管的空白、漏洞或套利的机会。
美国财政部拟组建一个由财政部主持的“金融服务监管委员会”，帮助弥补监管空白，促进政策的协调和争议的解决，并甄别在金融企业和市场活动中新出现的风险。这个委员会将包括联邦主要金融监管机构的领导，并在财政部备有长期工作人员。
财政部拟对联邦储备委员会目前对银行控股公司（BHCs）的监管权力进行一个大的改进，创建一个对所有拥有银行的公司实施并表监管的单一的问责点。所有大型的、相互关联度高的、他们的破产对整个金融体系构成威胁的金融公司必须接受联邦储备委员会的并表监管，不管他们是否拥有自己的参保存款机构。绝不允许这些企业通过操控其合法的组织结构而逃避对其冒险活动的监督。
根据该项改革建议，大型的、相互关联度高的金融企业将面临比其他企业更加严格的审慎监管规定，包括高标准资本要求和更有力的并表监管。实际上，这些措施将迫使这些企业内部消化他们一旦发生问题时给社会强加的费用。
1．成立“金融服务监管委员会”，促进信息分享和协调，确定新出现的风险，向美国联邦储备委员会提出确定这些企业的建议：即由于这些企业的合并规模、杠杆化程度和相互关联度（一级金融控股公司：Tier1FHCs）的原因，一旦这些企业失败可能威胁到金融的稳定，并提供一个论坛用于讨论监管机构之间相互交叉重叠的问题。
这个常设的“金融服务监管委员会”促进机构间的磋商，加强对金融监管政策问题的分析，以便支持对新出现的趋势、潜在的监管空白和跨管辖区域问题的积极回应。“金融服务监管委员会”成员应包括：（1）财政部部长，担任主席；（2）联邦储备委员会行长理事会主席；（3）“国家银行监督署”主任；（4）“消费者金融保护署”主任；（5）美国证券交易委员会（SEC）主席；（6）美国商品期货交易委员会（CFTC）主席；（7）美国联邦存款保险公司（FDIC）主席；（8）联邦住房金融局（FHFA）主席。为了履行其使命，拟在财政部设立一个办公室，该办公室将为“金融服务监管委员会”提供全职的、专业技术人员团队的支持。
“金融服务监管委员会”将取代总统金融市场工作小组，针对系统性风险防范和金融监管协调方面的事宜拥有附加的权力和责任。“金融服务监管委员会”将履行以下职责：
（1）在各主要联邦金融监管机构之间就政策开发、规则制定、考核、报告要求和执行行动方面加强信息交流和协调。
（2）提供一个论坛，就各主要联邦金融监管机构之间跨区域问题开展磋商。
（3）寻找并辨识监管的空白，就市场发展和潜在的新的风险向国会并编写一份年度报告。
“金融服务监管委员会”将有权力建议哪些金融公司将接受一级金融控股公司的监管对待。美国联邦储备委员会将被要求与“金融服务监管委员会”就以下事宜进行协商：对一级金融控股公司制定切实可行的审慎标准，对具有系统重要性的支付系统、结算系统和清算系统以及相关活动制定风险管理标准。“金融服务监管委员会”成员单位的一个分部将负责确定是否请求对大型的、相互关联度高的企业的解决方案授权。给“金融服务监管委员会”授权，使他们有权从任何金融公司收集信息，并赋予他们确认新出现的风险的责任和要求监管机构注意并作出反应的权力。
新组建的和现有的联邦金融监管机构之间司法管辖的界限将进行仔细地划分，以防越俎代庖，一般每一个联邦金融监管机构应具有为实现其使命而制定和执行规则的专属司法管辖权。然而，不断涌现的金融产品和实务将会给系统性风险、金融企业审慎监管、消费者与投资者保护提出新的问题。
为了能够监测金融市场新出现的、可能会对金融稳定构成的威胁，“金融服务监管委员会”有权力通过其在财政部的常设秘书处，要求美国的任何金融公司向其提交定期报告和其它报告，唯一的目的在于评估金融活动或参与金融市场活动的公司对金融稳定的威胁程度。针对美国政府监管的公司，“金融服务监管委员会”应在可能的情况下依靠由发挥监管机构作用的、“金融服务监管委员会”的成员单位收集的资料。
2．对所有大型的、相互关联度高的金融企业实施高水平的并表监管
（1）任何金融公司——由于其合并规模、杠杆化程度和关联度决定如果某个一级金融控股公司破产将会对金融稳定构成威胁，必将接受强有力的并表监管，不论该公司是否拥有参保存款机构。
美国本土的巨型投资银行和美国国际集团的突然失利是这次金融危机中最具摧毁金融稳定的事件。这些公司是巨型的、高杠杆的、并与美国金融体系中其他主要参与者关联度极高的，但恰恰对他们的监管是最无效的。究其原因，就是因为他们没有足够的资本或流动资金缓冲器，难以抵御发生在2008年的金融状况的恶化。虽然绝大多数这些公司拥有联邦参保存款机构，他们选择拥有的这个存款机构在银行控股公司法案的框架下并不认为是银行，因而逃避了适用于严厉监管银行控股公司的制度。
对这类金融企业将提出一个新的、更强健的监督制度：一旦它失利，它的合并规模、杠杆借贷和关联度可能威胁到金融稳定。
美国政府把这些企业全部确定为一级金融控股公司，这些企业无论现在是否被当做银行控股公司实施监管，都将受到强有力的并表监管。
（2）美国联邦储备委员会将具有并表监管一级金融控股公司的权力和责任。
对一级金融控股公司的监管权力划归美国联邦储备委员会，因为依照规定联邦储备委员会现在是所有银行控股公司的并表监管机构。由于在当前危机期间公司结构的变化，联邦储备委员会已经基于宽泛的企业范围履行对美国全部主要商业银行和投资银行的监管。相对而言，联邦储备委员会在实施一级金融控股公司的监管方面是较有经验和资源的机构。
在甄别哪些金融公司应当接受如同一级金融控股公司那样的监管事宜方面，“金融服务监管委员会”将被要求发挥重要的建言献策作用。联邦储备委员会将被要求与“金融服务监管委员会”就对一级金融控股公司制定切实可行的审慎标准进行磋商。
审慎标准制定和对一级金融控股公司监督的最终责任必须依靠一个单一的监管机构。美国公众期望一个明确的、可识别的实体，而不是一个委员会或多个机构，这个实体将对它制定的标准负责，而这个标准将防范由于一级金融控股公司潜在的失败给金融系统和公众带来的风险。此外，一个包括特定类型金融机构的监管机构在内的委员会，诸如商业银行或证券经纪交易商（功能监管部门）可能不太关注系统性的需求，而更侧重于他们监管的金融公司的需求。例如，为了促进金融稳定，一级金融控股公司的监管机构可能对该公司的分理处执行比功能监管部门更加严格的审慎监管标准，这是因为功能监管部门关注的重点仅仅是维持分理处的安全。
把监管责任分散到若干个监管机构之间的做法将以其它方式削弱有效监管的激励。例如，它会削弱相关机构及时采取行动的激励，反而形成无效的监管标准长期存在的风险。
美国联邦储备委员会必须从根本上调整监管所有银行控股公司的现行框架，以便有效地履行其监管一级金融控股公司的新责任。例如，对银行控股公司的监管重点将超越银行分理处安全性和稳健性的范畴，将把银行控股公司作为一个整体的活动和它们有可能对金融体系造成的风险纳入监管范畴之内。
联邦储备委员会还需要开发新的监管手段，用于追溯绝大多数银行控股公司尚未显现的活动。
（3）通过立法将向联邦储备委员会提出其必须考虑的甄别一级金融控股公司的准绳。
立法机关应明确联邦储备委员会必须考虑的这些衡量因素——确定一个私人金融公司是否对金融稳定构成威胁的衡量因素。这些因素应包括：（一）该金融公司的失败可能对金融体系和经济的影响；（二）该公司的合并规模、杠杆化程度（包括资产负债表外的风险）和对短期融资的依赖程度；（三）该公司作为家庭、企业、州和地方政府信贷来源和作为金融体系流动性来源的重要程度。
