众所周知，城镇化发展缓慢的根本原因是区域经济社会发展水平落后。白银市以及整个西部地区的城镇化，既有如前所述的发展缓慢问题，也有与全国相似的滞后于经济发展水平的问题。前者表现为与全国城镇化进程的不平衡，后者表现为经济发展与城镇化进展的不平衡。目前，理论界对中国城镇化滞后原因的分析认为有三个共性的因素：一是高资金密集的重工业优先发展战略的影响；二是城乡“隔离”政策的制度约束；三是单一的国家投资城市建设方式的局限性。认真分析一下，这几条共性的原因在白银市以至整个西部地区的城镇化问题上是存在的，但也还有其带有特殊性的诸多原因，特别是在改革开放以来的实践中存在许多主观方面的原因。
（一）主导思想上的不明确，导致实践中的盲目性
城镇化是社会经济在特定区位大量聚集、发展的过程，是农村人口向城镇转移、集中，从而使农业人口比重不断下降，工业、服务业人口比重不断上升，生产方式和交换方式向规模化、集约化、市场化发展，生活方式向多元化、社会化发展的过程。但现实中，我们把城镇化作为了一个目标，在指导城镇化问题上普遍存在着求多、贪大、图快的心理，形成了“设计城镇化”现象。为了完成“预定目标”，重城建、轻发展。城镇化水平提高了，而支柱产业并没有培育起来，带动产业发展的龙头骨干企业没有形成，乡镇企业及二、三产业并没有聚集到城镇，仍然是城市搞工业、农村搞农业，农村剩余劳动力没有得到很好的转移。其结果是经济结构调整不到位，社会结构调整却走在前，欲速则不达。
（二）投资主体不明，投资渠道单一
随着西部大开发的全面推进，国家对西部地区基础设施建设和环境治理方面的投资力度加大，但由于基础设施建设历史欠账太多，城市建设的任务繁重，而西部地区自身财政还不能保证吃饭，用于发展的财力很有限。白银市18个镇的财政自给率只有62．1％。特别是在发展小城镇上，国家已提到了“小城镇、大战略”的高度，但在西部地区的小城镇建设中，投资主体不明确，国家投资少，地方无力投，民间投资少而渠道不畅，形成了建设标准低、进度慢的现状。全国改建一个小城镇投资约2亿元，新建一个小城镇投资约4亿元，白银市平均每镇的投资只有1550万元。仅有的这点投资，又很少从“正道”来：一是各有关部门的项目连带投资，如公路建设、农网改造、电信通讯等方面的投资。这部分投资能否“借”上，具有很大的不确定性，线路离镇区偏远就借不上，各方关系处理不好就借不上。但这部分不确定的投资反而却是目前小城镇建设的主要资金来源，占总投资的62％以上。二是民间投资，这部分只是在地理条件和生产生活条件好的地方才有一些，仅占到33％。三是地方性财政投资在5％以内，主要是前期的各项业务费用或部分项目的配套经费。除此之外，国家、省、市都没有专项投资，而且本该小城镇享用的一些财政优惠政策也得不到落实。如城市建设维护税，应全额返还用于小城镇基础设施建设，而实际上都统筹用于发工资。没有启动资金，除城关镇外，所有的小城镇都没有详细规划，缺乏科学规范的指导，给小城镇的重复建设埋下了祸根。
（三）体制不完善，服务不到位
发展小城镇的首要任务是转移农村人口，减少单位土地上的农民，增加农民的收入，最终目的是解决“三农”问题，实现城乡共同富裕。而现行的各项制度，并没有统一到城乡一体化这个目标上来，部门间各自为政，行业间条块分割，缺乏合力。如进城农民的长期定居问题，不单纯是户籍制度不合理，农民进城门槛高，核心是配套体制改革不到位的问题。在城镇有固定住所和收入的个体户，家仍然多数安在农村，不去城镇定居，原因是多方面造成的。比如，学生的入学问题，农民的孩子上学要交纳高额的借读费，这种把城镇公共设施滞后的负担和压力转嫁给农民，就是体制上对农民的一种歧视，定居城镇只能增加他们的经营成本和生活费用。比如，最低生活保障问题，由于受财力等方面的限制，社保还没有真正辐射到小城镇这一级，因为没有保障体系，对农民进城就业和定居就少了一个重要的吸引力。为了吸引农民进城，不少地方出台了进城农民承包地不收回的办法。如果这作为一项过渡性措施有其积极的一面，但作为一项长期政策，这种为了城镇化而牺牲土地合理流转的办法并没有减轻单位土地的压力，反而造成了土地资源的严重浪费，确实是得不偿失。比如，稳定就业问题，城市就业压力大由来已久，为了保证城市居民的就业，企事业单位不论工人的技术水平高低，首先辞退的是农民工，这同样不能不说是对农民的歧视。同时，城镇的管理、服务跟不上发展的需要，也是制约城镇化发展的因素之一，具体表现为重建设、轻管理，重收费、轻服务。各级工商管理部门只知道收取工商管理费，而履行管理和服务的职能很不够，县级以上政府不得已成立了市政管理服务所，但无经费来源，捉襟见肘的地方财政只能维持环境卫生而已，无力开展更多的城市管理和服务工作。小城镇就更困难了，机构改革以后，镇政府的机构设置与乡政府完全相同，没有城镇管理、土地管理等机构和人员，最基层的市政管理近于瘫痪，无钱办事、无机构办事、无人办事的矛盾日显突出。
四、西部地区城镇化发展的基本思路
过去较长一个时期，城镇化问题并没有引起我们的足够重视，国家相关研究少、规划安排少、工作落实少。但现在情况有了很大不同，党的******报告指出：要“统筹城乡经济社会发展”。“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。发展小城镇要以现有条件为基础，“同发展乡镇企业和农村服务业结合起来”。要“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍”。十六届三中全会，又进一步提出了“统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放”的要求。这五个“统筹”无一不与城镇化问题相关。党中央的这些重大决策与部署，既给了我们很大的决心，又给了我们清晰的思路，可谓乘风扬帆，正逢其时。
把党中央的精神和西部地区的实际结合起来，我们可以在思路上形成两点重要共识：一是做到学习别人与突出特色的统一。既应当借鉴发达国家和地区的先进经验，发挥后发优势，少走弯路，也应当解放思想，不唯经验，突出特色。城镇化是一个充满机会变异和不确定因素的过程，不能用完全想象的确定性思维方式来思考和决策不确定的城镇化发展过程。二是做到经济增长与社会发展的统一。国际国内的经验表明：只有完成经济与社会双重同时变革的城镇化，才是理想的城镇化，才能对经济社会的发展起到积极的作用。否则，将产生消极的影响。原因在于，城镇化中经济与社会结构的同时变革互相促进、互为因果。没有由农业向工业转移的经济过程，城镇就不可能提供充分的就业岗位，农民由农村进城向市民转化的社会变革就无法完成；而如果只有产业的聚集而无人口的聚集，将必然产生发展中国家常出现的国民经济运行中，相当数量的农民转变为工业生产者，向社会提供大量的工业产品，而自身生活方式仍然为传统的农村方式，整体消费水平低，生产自给性浓厚，造成社会需求的严重不足。我国目前正属于这种情况。
（一）在制度建设上，应走城乡一体化的路子
城镇化的发展动力源于农村经济发展给城市带来的推力和工业化带来的巨大引力。没有农村经济的发展，城市经济的发展就失去了基础，就必然导致城乡两个经济圈的相对独立和隔绝。结果是各种资源得不到有效的整合，造成严重浪费，阻碍经济的发展和社会的进步。同时，城镇化的发展离不开工业化的带动。工业是各种资源升值、转化的“熔炉”。没有工业化，就没有资源、人口、资本、技术、信息和知识等要素的高度聚集，没有工业的价值转化，就不会有产品丰富、高效运行的现代化。因而在推进城镇化的道路上，必须走城乡一体化的路子。
无论是发展农村经济还是推动工业化发展，都应当建立改革先行的观念。建立城乡一体化的关键是消除市场壁垒。市场壁垒主要表现为：一是“条块分割”。“条”是指行业的垄断行为，“块”是指市场行为中的地方保护主义。条块分割使交易成本加大，比如，一些行业的物流成本在总成本中就高达30％一40％。只有消除地方壁垒，从制度上保证市场经济的正常运行，才能形成各种要素的自由流动，实现资源的最佳配置。欧元经济区的形成就是一个很好的榜样。二是“城乡分离”。据统计，城乡不均的各项制度在我国就有14项，涉及到15个部门，47个项目。只有彻底消除这些不均政策、制度壁垒，才能真正走上“解放农民、投资农民、转移农民、减少农民、富裕农民”的城镇化之路。比如户籍制度的改革，在方法上应当由目前的行政调控为主转为经济调控为主，不应仅仅把工作停留在降低农民进城的门槛上，简单地认为降低行政限制条件，变农民为居民，就完成了户籍改革，消除了城乡壁垒。而应当变城乡“隔离制”为住地“登记制”，尽快制定《户籍法》，形成国家立法规范、社会经济利益驱动与个人自主选择迁徙相结合的户籍管理制度新格局。在内容上，不应就户籍制度改革搞改革，要充分认识到户籍改革是城乡间一次利益和资源的重新分配，也是部门之间的一次权利重组，相关的政策必须跟上，配套改革必须同步。在目标上，要让城市居民和农村居民在相同的制度和环境下平等竞争，如同进了同一个教室的学生一样不论出身。只有这样城镇化的路子才能畅通，“三农”问题才能得到根本解决，才能逐步实现城乡一体化与全社会协调发展。
（二）在结构布局上，应走非均衡发展的路子
西部地区的经济基础比较薄弱，资源很有限，发展又不平衡，要想同时顾及到各方面、各地区，将严重影响经济社会发展的整体进程。
