（三）构建平等进入、公平交易的土地市场。一是建立两种所有制土地权利平等的制度。改变同一土地因所有制不同而权利设置不同的格局，赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，实现宪法和相关法律保障下的同地同权。以用途管制为唯一的准入制度。在用途管制下，农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。明确规划的主要作用是落实空间和功能布局，改变地方政府通过规划修编将农民集体所有土地变为国有、政府经营的格局。打破目前因城市和农村的边界区割，对圈内圈外土地按不同所有制准入的政策，除圈外可以用于非公益的非农建设外，圈内农民集体所有土地在符合用途管制的前提下，也可不改变所有制性质用于非农建设。
二是明确限定城市土地国有为建成区存量土地属于国有，新增建设用地用于非农经济建设的，除为了公共利益目的征用外，可以保留集体所有。对于建成区内的现有集体所有土地，可以采取“保权分利”或“转权保利”的方式，保障农民的土地财产权益。
三是重构平等交易的土地市场。建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，实现主体平等、市场交易决定供求和价格形成的土地市场。打破目前地方政府独家垄断供地的格局，实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面。只要符合相关法律，遵守交易规则，无论政府、农民集体还是国有土地用地单位等，都可以在统一的土地交易市场从事土地交易。进一步加大国有土地市场配置改革，逐步缩小划拨用地范围，不断扩大有偿使用覆盖面，最终取消土地供应双轨制。对具有竞争性、取得经营收入、改革条件成熟的基础设施、市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，先行实行有偿使用。建立统一土地市场下的地价体系。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的小产权房，按照不同情况补缴一定数量的出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。
（四）加快推进征地制度改革。改正补偿，由按原用途倍数补偿改为公平补偿；完善征地安置制度，对城市圈内被征地农民房屋按市场价补偿，城市圈外农民房屋按本区段市场价格补偿；将被征地农民纳入城镇社保体系；探索留地安置、土地入股等多种模式，确保农民长远生计；完善征地补偿争议协调裁决制度，畅通救济渠道，维护农民土地合法权益。
（五）建立公平共享的土地增值收益分配制度。土地增值收益分配问题，关乎社会公平、城市可持续发展和发展方式转变，必须放在土地制度改革重中之重的地位上。一是必须根据土地增值收益的产生原理，借鉴国际经验，制定土地增值收益的合理分配原则，根本改革目前土地增值收益归政府的状况，建立土地增值收益归社会的机制，保障原土地所有者获得公平补偿和土地级差地租，保障城市基础设施建设所需的土地和资金，保障土地增值收益回馈社会，让公民分享。二是区分“涨价归公”与“涨价归政府”，防止“归公”的土地增值变成地方政府乃至部分地方政府官员的体制外收入，保证“涨价归公”的土地增值收益回馈社会。三是借鉴我国台湾等地经验，实行“区段征收”，以用地模式改革促进土地增值收益合理分配。四是建立土地基金制度。将一定比例的土地收益归集起来，用于调剂丰歉余缺，平抑市场波动对地方财政的影响，实现土地收益的年际合理分配。
（六）建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度。以土地为核心的财产税是发达的市场经济国家普遍开征的税种，它是地方政府重要且稳定的财政收入来源。在我国对土地开征财产税，既符合国际经验，也具备征收条件，同时也可为改革土地财政提供现实基础。
现行土地税制存在明显不足。一是在取得和保有环节，城镇土地使用税、耕地占用税采取从量课征，房产税的从价部分采取历史成本，保有环节的税收弹性不足，再加上课税范围狭窄，减免优惠范围过宽，其在不动产课税中的主体地位日益下降。二是在土地流转环节，设置了契税、营业税、印花税以及城建税和教育费附加等多项税费，整体税率过高，抑制了不动产的正常交易和流转。三是对土地流转收益课征的土地增值税和所得税，近年来虽然呈上升趋势，但占不动产税的比重一直很低，未能有效发挥打击土地投机，改进不动产市场效率的作用。
我们建议，借鉴市场经济国家经验，建立适应资源国情的新型土地不动产税制。对土地保有、流转及其收益环节的税收制度进行整体构建、系统改革。一是在保有环节，将主要实行从量课征改为全部实施从价计征，提高课税弹性，发挥土地不动产税筹集地方政府财政收入的功能；二是在流转环节，调低整体税率，降低流转课税，发挥配置资源和提高效率的功能；三是对流转取得的收益，加强税收征管，充分发挥促进社会财富分配公平的功能。
（七）建立国有土地资产经营制度和土地融资制度。改政府卖地为国有土地资产经营，政府以国有土地所有者获得土地权益，成立国有土地资产公司从事国有土地经营。改造政府土地储备机构，建立国有土地资产交易市场。完善国有土地资产经营收益使用管理制度，明确国有土地资产经营收益不得用于当期使用，其用途和绩效由人大监督、审议。完善国有土地融资制度，用于抵押的融资土地必须权证和主体明确，有第三方资产评估，对违规行为严格依法追究。
（八）建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理体制。制定国土空间规划体系。强化土地利用总体规划实施的刚性，依法落实用途管制。加强土地权属管理，建立统一地籍管理体系。逐步取消土地指标审批和年度计划管理，建立中央和地方权责对等的土地管理责任制度。
土地制度改革的突破口与优先顺序
（一）改革的突破口。在下一轮发展中，不能继续走外延扩张和土地粗放利用的老路，必须实现从过去以土地总量供应保增长，向以结构调整促发展的转型。通过土地制度创新，优化土地利用结构，盘活存量用地，提高土地利用效率，保障下一个战略机遇期的合理、高效用地。通过扩大试点，为土地制度全面改革提供经验。
具体措施包括：一是制定工业用地转商业和经营性用地权属处理和增值收益分配办法。减少工业用地比重，增加城市宜居用地比重，优化城市用地结构，促进产业转型和城市可持续发展。二是制定公益性用地转产业用地土地收益分配和权属管理办法。减少公共用地比重，尤其是政府用地，增加产业发展和宜居空间用地。三是制定城乡接合部地区集体用地参与城市建设的制度规则与办法。将城乡接合部地区的集体土地纳入城市规划，释放城市发展空间。四是制定农村转移人口市民化与农村宅基地处置办法。优化城乡建设用地结构，将已在城市落地的农村转移人口在农村的集体建设用地置换出来，逐步改变城乡两头占地格局。
（二）改革的优先顺序。鉴于土地制度改革牵一发而动全身，建议改革先选取若干典型地区进行试验，再予以总结，上升到国家政策。与此同时，就改革议程和优先顺序进行全面部署。
第一阶段（2013年—2014年），在总结现有土地改革试点经验的基础上，扩大土地制度综合试点范围；完成承包地、宅基地、林地等确权登记颁证；推进土地利用结构优化和存量建设用地进入市场改革；实施以公平补偿为核心的征地制度改革；规范地方融资平台、扩大地方自主发债范围。
第二阶段（2015年—2017年），重点形成城乡统一的土地市场；探索国有土地资本化经营模式；建立土地财产税制度，形成新的土地增值收益分配机制；形成多渠道的地方政府融资体系。
第三阶段（2018年—2020年），基本确立两种土地所有制权利平等、市场统一的现代土地制度，和以规划与用途管制为手段的现代土地管理体制。
（原载财新《中国改革》2013年第11期）
大城市化运动之弊
******发展研究中心研究员 吴敬琏
最近几年，中国的城市化在加速，这是一个十分可喜的现象。到去年（2012年），已经有超过半数的劳动力在城市中就业。但是，和中国的整个经济发展一样，城市化也存在着一个效率太低的问题。从世纪之交开始，许多省级、副省级城市大量征用城市周边农民的土地，大拆大建，用“摊大饼”、平面扩张的方式推进城市化。这种比拼造大城的运动造成了种种消极的后果：一方面，城市建设浪费的资源太多，城市化的代价太高；另一方面，建成的城市结构不合理, 营运效率很低，降低了城市工商业的竞争力和城市居民的生活质量。
城市化效率低下的原因
出现城市化效率低下的原因，可以归纳为四个方面：
首先是土地产权制度的缺陷。在合作化以后，农民带着自己的土地“入社”，不能退出，土地所有权就转归集体所有，实际上掌握在基层政权的领导人手里。而城市土地根据我国现行法律则属于国家所有。在城市化的过程中，政府有权按根据农业产值计算的极低价格征用土地，巨大的差价由政府、开发商和其他拿到批租土地的人们分享。对于政府来说，这造成对所谓“土地财政”的依赖。对于开发商来说，价格的扭曲造成了土地使用上的极大浪费。与此同时，造成了庞大的寻租温床，使一些与土地批租和经营有关的机构的官员“前腐后继”，大案要案频发。
第二是政府职能的错位。从历史源头上说，世界上大多数国家的城市都是从“市”，也就是市场交易中心发展而来的；而中国的大多数城市却是从“城”，也就是“都”（政治中心）发展而来的。
政府的职能本来应该是提供公共品并保障市场有效运作。在市场有效运作的条件下，城市的规模和产业结构会通过市场规律的作用而趋于合理化，政府只是因势利导地进行规划引导。而在政府主导“驾驭市场”的体制下，中国的城市化不是“从下到上”地以市场发展为基础进行，而是“从上到下”地按照政府和领导的要求进行的。就像人们常说的，城市像公司，书记是它的董事长，市长是它的总经理。这样，许多官员就按照自己的意愿和自己对城市化的理解，运用行政权力来“经营城市”，决定城市的规模和产业结构。
第三是层级制城市结构。作为市场交易中心，所有的城市本来应该是地位平等的。城市之间只有辐射范围远近之别，而没有权力大小之分。但在中国，城市的结构却是层级制的。城市分成不同的行政等级，有省级城市。副省级城市、地级城市、县级城市等，上级城市管辖下级城市。在行政主导城市化和城市等级结构的体制下，形成了一种正反馈的机制：城市规模越大，它的行政级别就越高；而行政级别越高，支配资源的权力就越大。于是就出现了一种官员行为的常规，就是尽量运用手中的权力把自己管辖的城市的规模做大，然后他们就有可能晋升到更高的行政级别并拥有更大的支配资源的权力。
最后，是认识上的偏差。城市规模是不是越大越好？我们做研究工作的人都有责任弄清楚这些问题。
正如前面所说，城市对于工商业的发展具有集聚效应，因此城市需要有一定的规模。另一方面，城市集聚又有某些负面效应。所以城市规模并不是越大越好，这里有一个利弊权衡的问题。由于这种权衡，在世界各国发展的过程中自然形成了城市空间结构布局的一种趋势，这就是服务业，特别是金融业，需要设立在较大的城市里。其原因是：金融业的分支繁多，包括银行业、保险业、证券业和一整套的支持性行业，如会计师行、律师行和金融咨询机构等，而且这些分支行业间关系密切，有必要设在同一城市里。而制造业的情况不是这样。制造业的各个行业之间是通过产品发生联系的，彼此间的联系不是那么密切。权衡利弊的结果，制造业企业设立在小城市效率可能更高。而且制造业企业设立在小城市还有一个好处，就是既能改善城市居民的居住环境和交通条件，又能带动周边乡村的发展。研发中心的情况也与此类似，把它们建立在小城市或大城市郊区山明水秀的地方更符合研发人员的要求。
前几年在苏州调研时，有人反映，苏州有个很头疼的问题，就是留不住人。好不容易从内地招来的专业人员，待不了多久就转到上海去了。开始， 人们对发生这种情况的原因的解释是：相比上海，苏州城市太小，对于向往大城市文化社交生活的年轻人缺乏吸引力。我们对这种解释有些怀疑，便进行了更深入的调研。结果发现，苏州毗邻上海，只要在交通上做些改进，居民便利地享受大城市的文化社交生活是不难做到的。问题倒是发生在专业交流方面。由于苏州产业的专业化程度不足，产业分散，相同专业人员的数量很难达到能够共同切磋技艺和通过碰撞产生新思想的临界点。在当今技术飞速进步的时代，一个人在这样的地方待得长了，容易在学识和技术上变得落伍，所以他会寻求一个能够和同行交流的地方，使自己的学识技术能够不断求得长进。
在“十二五”规划制定过程中，中央财经工作领导小组办公室新增长经济理论的带头人P.罗默来中国进行预研究。罗默在北大光华管理学院做了一次讲演,指出推动现代生产发展的最重要的因素，是idea（思想、观念、构想、主意）。在人才密集的城市，创造idea的潜力要比分散居住的农村大得多，因此他十分强调人才向城市集聚。经过讨论，他增加了一条，就是城市发展要注意专业化，发展自己的特色产业。
与上面的问题相关联的，是有些报刊文章和政府官员常常把“城市”（city）和“大都会”（metropolis）混为一谈。它们其实是两个并不完全相同的概念，前者指的是一个单独的城市，后者则通常是指一个城市群。
