其次，继续增加对贫困地区的投入。这种投入包括政策、资金和技术等多方面的投入。其中至关重要的是增加对贫困地区物质的投入。国家已经设立了一些扶贫专项基金，用于贫困地区的经济开发。如国家扶贫专项贴息贷款、牧区扶贫贴息贷款、县办企业专项贷款以及专门用于经济不发达的地区和投向甘肃河西、定西地区，宁夏西海固地区（通称“三西地区”）的专项资金等。这些措施应坚决予以落实。在增加物质投入时，应继续对贫困地区实行优惠政策，加大中央财政转移支付的规模和力度。从国际经验来看，各国在缩小地区差距、消除贫困问题上，在起步阶段与其说是依靠市场的力量，不如说是依靠政府的援助和推动。中央政府的推动作用主要体现在两个方面：一方面是对落后地区的财政转移支付制度。一般来说，转移支付资金应严格控制在两个领域：一是在贫困地区基础设施的建设；二是人力资源开发、卫生保健、公共服务等方面。另一方面是对落后地区实施一系列优惠的经济政策，如投资补贴、低息贷款等。我国目前采取的“以工代赈”和专项贴息贷款，实际上也是国际通行的支援不发达地区政策的本土化、具体化。贫困地区的实际情况表明，没有中央财政的支持和援助，地方政府经济工作的重心就难以向基础性设施、农田水利、人力资源开发等领域顺利转移。
再次，以提高经济效益为中心，进一步改革扶贫资金的管理和使用方式。对扶贫资金在重点集中使用、有针对性扶持的同时，实行项目化管理，使资金产生实效。
目前扶贫资金采取“三个一点”（国家、地方、企业各拿出一部分资金）的“拼盘”政策有待改革。这种政策往往造成愈是贫困地区，愈是难以获得资金，扶贫资金流向条件相对较好的地区，出现“济富不济贫”的现象。因此，扶贫资金的使用必须坚持社会效益与经济效益相统一的原则。应该改变目前扶贫贷款对象以附属于地方政府经济实体为主的局面，大力开展对专业户以资产为担保的贷款业务。这种债权与债务关系简单，实际上仅仅涉及农业银行与专业户的关系。建议至少以本地区30％的扶贫贷款向专业户发放（不包括与地方政府项目连成一体的农户小额贷款）。
最后，必须进一步贯彻分级负责的原则，更充分地发挥省区市在扶贫开发工作中的作用，适当加强各级扶贫开发机构的建设，提高综合协调能力。
（三）针对不同地区贫困状况，实施分类扶贫方针
针对全国不同地区的贫困状况，可以把全国31个省区市分成以下四类地区。
一类地区：包括上海、北京、天津、浙江、江苏、福建、广东等4省3市（属于东部地区），贫困人口以零星插花型分布为主，贫困人口所享有的基础设施水平、劳动力文化水平均接近非贫困人口平均水平，但儿童入学率较低，高达80％的贫困农户有自然资源或人力资源不足的特征。因此，对这类地区的贫困户要以救济扶贫为主；要加强农村社会保障体系建设，建立救灾、保险、互助合作、民政救济以及民间慈善救济相结合的多层次立体农村社会保障体系：有条件的省区要逐步建立农村最低生活保障制度，确保消灭极端贫困现象。这类地区综合经济实力较强，人均国内生产总值在1万元以上，扶贫资金应以自筹为主。
二类地区：包括河北、山西、辽宁、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川等13个省区市（近半数属于中部地区），贫困程度差异较大，公路、电力、学校等设施的拥有率较高，但电话、卫生所等较高级的基础设施水平、劳动力文化水平和儿童入学率较低，46．7％的贫困人口有资源不足的现象。这类地区各省区之间差距很大，集中连片贫困人口仍然存在，插花型贫困人口开始占据重要地位。
三类地区：包括贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、西藏等省区（属于西部地区），贫困人口密集，贫困程度严重，仍然存在大量的集中连片贫困地区，公路、学校的拥有率已很高，但是电话、卫生所拥有率非常低，特别是劳动力文盲率是全国平均水平的三倍，儿童入学率很低，安全饮用水缺乏，有40％的贫困农户有资源不足现象。这一类地区是我国的贫困密集地区，脱贫进程如何直接影响我国能否胜利实现新世纪的脱贫目标。该类地区综合经济实力差，人均国内生产总值不到4000元，贫困面大，贫困程度深，需要社会各界共同努力才能大幅度降低贫困发生率。扶贫资金应以中央投入为主。该类地区应该特别重视利用西部开发的大好机遇，做好全方位的扶贫开发工作。
四类地区：包括黑龙江、内蒙、吉林三省区，属高寒地区，以同等的收入水平解决温饱问题较为困难，有很大一部分属于因灾临时返贫人口。但该地区综合经济实力有一定基础（人均国民生产总值在6000元左右），自然资源充足，人口素质较高，仅有12％的贫困农户有资源不足现象，适合于开发式扶贫。因而这类地区应该扩大扶贫贷款的覆盖面和资助强度，大力推广直接面向农户的发展生产型的扶贫项目，积极组织灾民开展生产自救。
西部贫困地区主要是在三类地区，经济发展的起点低，生产力水平不高，贫困面大，贫困程度深，反贫的任务很艰巨，需要加大扶贫投入，特别是中央政府的扶贫投入；还应进一步贯彻国家对贫困地区的信贷、财税和经济开发方面的优惠政策、措施；努力争取国际援助和世行贷款，吸引外商投资；地方政府也应广开扶贫投资渠道。
（四）鼓励沿海发达地区与贫困地区的扶贫协作
实践证明，沿海发达地区与贫困地区的扶贫协作，是加强东西部地区互助合作，如期实现国家“八七”扶贫攻坚计划，逐步缩小地区差距的一项重大措施。协作双方以促进贫困地区经济发展为重点，本着优势互补，互利互惠，长期协作，共同发展的原则，依靠市场机制和政府推动，实现了经济效益和社会效益的统一。
近年来，西部地区的宁夏与东部沿海地区的福建在扶贫协作方面取得了很大的成功，创造了闽宁对口扶贫协作的几种成功模式。1996年5月31日******决定福建与宁夏对口帮扶，同年11月两省区签订对口帮扶协议书。双方确定：组织福建经济发达的8个县市与宁夏的贫困县结成帮扶对子。
目前，两省区已签订协作项目227项，已实施项目94项。经闽宁双方的共同努力，几年来宁夏南部贫困山区解决温饱人口53．7万人，闽宁扶贫协作范围已在经济、科技、教育、文化等领域全面展开，并创造了对口扶贫协作的以下几种成功模式。
1．基础设施建设型
宁夏现有的50余万贫困人口大多集中在西海固地区，地形主要为黄土丘陵和干旱风沙区，当地贫困的自然原因主要是水资源不足而造成的生态环境脆弱。这一带人均水资源量仅为201立方米，不到全国平均水平的十二分之一，耕地亩均水量仅55立方米，居全国末位，森林覆盖率6．4％，植被稀缺。这不仅造成水资源的严重短缺和干旱、冰雹、霜冻、暴雨等灾害，也造成了生产力及生产方式的落后，顺坡种植、广种薄收现象随处可见，投入产出失调，亩产一般不足50公斤。为了解决突出的水土流失问题，每年由福建省财政无偿支持宁夏1500万元，三年来共打集雨补灌水窖1．88万眼，新修基本农田（旱作梯田）12．6万亩，使粮食单产提高1至2倍，并开辟新村庄闽宁村，规划面积1．8万亩，目前完成2万贫困人口移居任务，这对于制止无节制地开垦山坡地，促进有步骤地退耕还林、还草，恢复生态环境起着重要作用。
2．资源联合开发型
西海固贫困地区旱地丰富，适宜种植马铃薯。为促进马铃薯产业化生产，闽宁两省区充分发挥两地互补优势，在两地政府积极引导和促进下，宁夏西吉县和福建莆田县香江集团签订了马铃薯系列开发合作项目，总投资3亿元，建成后年产6万吨精淀粉和4万吨预糊化饲料，新增工业产值5亿元，到1998年6月，已建成年产5．1万吨精淀粉和2万吨预糊化饲料厂。项目合作的成功带动了马铃薯种植面积的不断扩大。目前，西吉县已成为全国生产规模最大的马铃薯淀粉生产基地，资源优势已变为产业优势。此外，生产项目的发展带动了马铃薯研究所的成立，促进了西北地区马铃薯品种优质化发展及综合开发利用，真正实现了农民增产增收的目的。福建莆田县香江集团通过这一项目的实施，解决了莆田县这个养鳗大县饲料缺口问题，实现了优势互补、互利互惠。
3．科技扶贫开发型
宁夏西海固地区植被稀少，森林覆盖率低，每平方公里人口达76人，是国际同类地区人口临界值的4至11倍，人口严重超载造成牧畜的超载，秸秆不回田，用地多养地少，入不敷出，使土壤肥力日益退化。此外，滥垦乱伐，铲草皮当燃料做饲料等现象屡禁不止，造成恶性循环。针对这一问题，西海固地区积极推广菌草技术，充分利用作物秸秆资源，发展食用菌生产，除了食用菌可以增加农民收入外，菌棒废料又可肥田改良土壤，实现良性循环。另外，宁夏西海固贫困带主要分布于六盘山区，这里气候条件适宜，有许多冬暖夏凉并且利于保持湿度和水分的废旧窑洞，利用它们生产食用菌、药用菌，开发窑洞经济正好可以弥补南方因气温高难产菇的一段市场空缺。此外，根据宁夏贫困地区社会发展的特点，两省区对口部门还有目的地建立引资开发型、资产重组型、贸易带动型和教育帮扶型等各种行之有效的反贫困模式，均取得显著的成效。
（五）提高贫困者的素质
西部地区贫困问题的解决，不仅需要通过改善外部客观条件以形成经济发展、社会进步的客观环境，而且更要通过开发人力资源，提高现存贫困者的素质，尽快增强现存贫困者的自我生存、自我发展能力，打破贫困地区贫困的恶性循环。
西部贫困地区人口素质不高主要表现在：一是数量的增长超过资源和经济发展水平的承载能力：二是健康素质差，是地方病、传染病高发区，婴幼儿死亡率、人口死亡率等指标均高于非贫困地区，因病致穷的农户所占比例很高；三是文化素质低，劳动力文盲、半文盲率高，儿童入学率、巩固率、小学完成率低，所受教育质量差，观念陈旧，意识落后。
人口素质不高是产生贫困的主要原因，也是实施扶贫开发战略的主要障碍。因此，应结合西部大开发优先制定科技教育、培训人才的政策措施，下大力气加强人力资源开发，努力提高劳动者素质。主要应抓好四个结合，一是乡村学校、医院基础设施等硬件的改善，要与提高入学率、师资、医护人员素质及降低常见病发病率、婴幼儿死亡率等软环境建设相结合；二是发展基础教育要与扫除青壮年劳动力文盲、半文盲工作相结合；三是开展职业技术教育要与普及推广农村实用技术活动相结合；四是农村精神文明建设工作要与反对封建迷信、革除落后生活习俗相结合。
（六）积极引导并推进异地开发、移民搬迁工作
西部地区少部分贫困人口分布在资源十分贫乏、环境极其恶劣、不具备基本生存条件的地方，要解决这部分人的温饱问题，使他们脱贫致富，异地开发、移民搬迁是一种有效的途径和方式。应充分把握实施西部大开发战略、建设重点基础设施项目的机会，有机地把这部分贫困人口的移民、异地开发结合起来。
做好这项工作，一要研究制定相关政策，鉴定迁出区域和移民对象；二要搞好规划，做好与迁入地及移民、异地开发重点工程项目的衔接，在此基础上抓好试点，分步推进：三要坚持群众自愿，不搞强迫命令；四要因地制宜，量力而行。
（七）将扶贫开发寓于生态建设和环境保护之中
贫困问题首先是经济问题，同时又是生态问题和环境问题，对贫困地区来说，消除贫困和实现可持续发展是一个统一的整体，贫困除了本身的经济含义之外，还带有一系列的社会环境特征，贫困一人口增长——资源环境破坏——加剧贫困的恶性循环就说明了这个问题。因此，反贫困不仅仅是单纯的经济增长，而应该是经济、社会、自然环境的协调发展。20世纪80年代以来，可持续发展观的兴起，使扶贫战略的制定有了科学的理论基础。可持续发展观强调社会发展并非是单纯的经济现象，不仅是经济指标的增长，而是经济、社会、人口、资源、环境等各系统、各要素协同并进的整体发展以及人的全面发展。这种发展观至少包括以下内容：（1）国民经济集约式增长；（2）科学合理地开发自然资源；（3）保护环境，维护生态平衡；（4）开发人力资源，促进人的全面发展；（5）促进社会进步，使经济社会同步发展。
这种发展具有以下特征：从时间上看，它是世世代代延续不绝的发展，不是短期行为的发展；从空间上看，它不是以局部利益牺牲社会整体利益，不是以区域利益牺牲全球利益。从发展方式上看，它是各要素、各系统的协调发展，而不是片面的单打一式的发展。从发展类型上看，它是内涵型、质量型的发展，是全面提高国民的整体素质和人类生活质量、保护和改善生存环境的良性发展，而不是外延型、数量型或粗放型的发展。因此，可持续发展观是一种崭新的社会发展观。
目前，西部贫困地区绝大部分分布在高寒荒漠的高原、缺水少雨的山地，以及盐碱地、戈壁滩等地，即生态环境脆弱与贫困具有很大的相关性。中国社会科学院的研究人员对生态敏感地带与贫困地区的相关性进行了研究分析。他们把具有气候的年际变率较大、生态环境的稳定性较差、生态环境恢复原状功能较低的地区称为生态边缘地带。生态边缘地带显著的特征是对环境因子变动的敏感性强，据此将生态边缘地带看做是生态敏感地带。他们对被划入生态敏感地带的县和政府公布的贫困县之间的关系做了如下的相关性分析。
第一，在全国划入生态敏感地带的县中，约有76％的县是贫困县，生态敏感地带的贫困县约占这些省区贫困县的74％。
第二，在划入生态敏感地带的土地面积中，约有43％的土地面积在贫困县内，划入生态敏感地带的贫困县的土地面积约占这些省区贫困县土地总面积的47％。
第三，在划入敏感地带的耕地面积中，约有68％的耕地面积在贫困县内，划入生态敏感地带的耕地约占这些省区贫困县耕地面积的74％。
第四，在划入生态敏感地带的人口中，约有。74％的人口生活在贫困县内，划入生态敏感地带的贫困人口约占这些省区贫困县总人口的81％。
