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第6章 美国对金融体系改革的初步思路

一国金融体系框架内的金融机构和金融市场对国民经济的发展具有举足轻重的作用,但同时金融体系的稳定性及其产生的风险也必须在政府的严密监管之下;一国的金融体系必须足够强大到能应付市场的剧烈震动和个别大型金融机构破产的风险;需要对金融体系的公开、透明和通俗易懂的描述语言制定强有力的标准,必须对那些销售给消费者和投资者的金融产品进行强有力的、统一的监管;必须严厉打击那些破坏公共诚信的金融公司和个人,以确保金融机构的可靠性和公信力,维护市场正常的交易秩序,从而实现国民经济稳健的、可持续的发展。

美国国家经济委员会主任劳伦斯 H?萨默斯指出“没有繁荣和持续的经济增长,我们就没法实现国家的目标,我们就不能指望全球经济的提振和消灭局部的贫困,就无法扩展高等教育和医疗保健服务,就不能够为贫困家庭增加收入,也不能够为新的小企业创造健康发展的机会。”财政部长盖特纳也指出“应对金融危机必须进行综合的改革,(改革)不是对金融体系的适度的修补,而是全新的游戏规则的建立。这个游戏规则必须简单明了、执行有效并形成一个更加稳定的金融体系,这个体系必须保护消费者和投资者,奖励创新,并且能适应金融市场的变化。”

从当时的情况来看,这一综合的金融监管架构的改革主要涵盖四个方面的领域:(1)系统性风险的防范;(2)消费者和投资者的保护;(3)弥补监管的真空地带;(4)加强国际合作。系统性风险的防范是改革的重点,当时就系统性风险的防范提出了以下五个方面的改革思路:

(一)系统性风险的防范

自2007年下半年以来的金融危机暴露出美国的监管体系有许多致命的空白和薄弱环节,在风险对经济造成灾难性后果之前,美国的风险管理体系、信用评级机构和监管部门迟钝到了不了解也无法积极应对风险的程度。

从这次金融危机暴露出的问题来看,必须有一个更加统一的、更加保守的权威监管部门对那些大型的、相互关联的金融公司和市场实施强有力的监管。这个权威监管部门制定的监管标准不能只是简单地要求私营金融机构的稳健,更重要的是要确保这个权威机构自身的稳定。必须加强对整个金融机构全方位的监管,必须要求金融机构在经济景气时期提留足够多的资本以应对经济不景气时遭受的损失,并能为美国的家庭和个人提供或多或少的贷款。同时监管部门的监管标准要鼓励金融公司追求长远的经济利益而不是追逐短期的回报。

当时针对系统性风险的防范提出了以下六个方面的思路:

(1)创建一个独立的责任机构,这个机构对主要金融机构、关键性支付和清算系统及其活动的系统性稳定负全部责任。

(2)对那些给金融体系制造风险的金融公司提出更加保守的资本要求,这个要求使得金融循环稳健运行而不是越来越膨胀。

(3)高负债的私人投资基金管理的财产超过一定的额度后必须在美国证券交易委员会(SEC)登记注册,以保护投资者的利益和金融市场的统一性。

(4)针对店头金融衍生品市场将创建一个监管、保护和信息披露的综合性框架,把这些市场中已经标准化的部分交易移到中央清算系统,并鼓励使用公开交易工具。

(5)美国证券交易委员会将严格监督货币市场基金,以降低资金迅速抽逃的风险,防止因此给金融市场带来更大的风险。

(6)创建一个强有力的解决机制,这个机制给政府提供保护金融体系和经济的工具,以防范因大型金融机构的倒闭给国家带来的严重后果。

(二)强化系统核心金融公司(systemically important financial firms)的监管

为确保金融稳定的可靠性,这个独立的责任机构将制定更加严格的监管标准,对系统核心金融公司及其支付和结算系统实施强有力的监管。绝不允许核心金融机构选择权威监管政体和监管部门或规避监督,以防范由于这些公司的破产给美国金融体系和经济带来风险。政府也在努力与国会一起通过立法规定这些公司的特性、实施监管的目标和原则及明确监管部门的责任。

在界定系统核心金融公司时考虑以下特征:(1)整个金融系统对该公司的依赖程度;(2)公司规模;(3)负债(包括资产负债表以外的负债);(4)对短期融资的依存度;(5)公司为家庭、企业和政府提供信贷的重要程度;(6)公司为整个金融系统提供流动性的重要程度。

(三)对对冲基金(hedge funds)和其他私募投机资本的监管

美国的法律一般不要求对冲基金或其他私人投机资本到联邦金融监管部门注册登记,只是要求做商品衍生品贸易的基金必须到美国商品期货交易委员会(CFTC)注册登记。许多基金在美国证券交易委员会的登记采取自愿的方式。因此没有可靠的数据去分析评估这些基金单个或集体是否会对金融稳定构成威胁。

为了防范金融欺诈以便保护投资者,美国必须加强对投资顾问机构和他们经营的基金的监管。对冲基金(其它私募投机资本、包括私人证券基金和风险投资基金)管理的资产超过一定额度后,他们的顾问机构也必须在美国证券交易委员会注册登记。这些由在美国证券交易委员会注册登记的投资顾问机构做参谋的对冲基金必须向投资者和对手方披露经营信息,并在基于保密的条件下向监管部门报告必要的信息,以便评估这支基金或基金家族是否庞大到或高负债到对金融体系构成威胁。美国证券交易委员会与拟创建的、对系统核心金融机构实施监管的独立责任机构共同参考这些报告,以便这个独立责任机构裁定某个对冲基金是否会对金融体系构成系统性威胁,进而决定是否采取谨慎的监管措施。

(四)对信用违约掉期合约(CDS)和其它店头交易(OTC)金融衍生品的监管

美国的金融危机被这两种类型的金融机构放大:1、某些风险过度的保险公司;2、依靠财产担保证券(asset-backed scurities)从事信用违约掉期合约交易而又对手方(counterparties)信用风险管理水平低的部分银行。这些复杂的交易工具并没有被对手方交易者完全理解,这些交易能给整个金融体系带来威胁甚至把美国国际集团(AIG)扳倒的潜在威胁并未被监管部门察觉,其中很重要的原因之一就是信用违约掉期合约交易市场缺乏透明度。

大型保险公司依靠信用违约掉期合约赌房屋涨价却没有监督、公司和纳税人的利益得不到保护的时代必须一去不返。政府必须在第一时间对信用违约掉期合约市场和其它金融衍生品市场实施监管,严密监控衍生品交易商和公司,以防它们给金融体系造成威胁;要求所有标准化的衍生品交易合约通过精心设计的中央对手方(the Central Counterparties: CCPs)交易程序进行结算,鼓励最大限度地使用开放式交易型结算工具,中央对手方的交易将完全纳入综合结算系统的监督和监管之内;要求非标准化的金融衍生品交易合约必须进入交易资料库,对交易、净额结算、抵押状况和清算业务的文件和确认实施稳健的标准;通过要求中央对手方和交易资料库收集整理交易额和头寸信息并公之于众,从而给衍生品市场增加非平行的透明度;要求个人中央对手方交易数据和头寸数据在基于保密的基础上向监管部门报告;提高金融衍生品市场的准入门槛,并要求所有金融衍生品市场的参与者必须保存交易记录和相关资料。

(五)对货币市场共同基金(MMFs)的监管

随着雷曼兄弟的破产,可以断定即便是实力最强大、风险最微小的投资航母——货币市场共同基金,在遭遇系统核心金融机构破产时也在劫难逃。这些基金都处在美国证券交易委员会的严格监管之下并具有稳定的资产价值——每一美元的投资总能获得一美元的回报。但是当大型货币市场共同基金“跌破一美元”也就是开始亏损赔钱时,这一事实迅速触发了整个大型货币市场共同基金行业的资金外逃。大规模的资金抽逃不仅给大型货币市场共同基金也给依靠货币市场共同基金融资的金融和非金融公司带来了巨大的流动性压力。货币市场共同基金的脆弱性打破了市场的底线,货币市场共同基金对大额度资金抽逃的敏感性依然是系统性风险的重要来源。美国证券交易委员会必须加强对货币市场共同基金市场的监管,降低私人货币市场共同基金的信用风险和流动性风险,增强整个货币市场共同基金行业抵御风险的能力。

在保护投资者和消费者方面,主要措施是加强对金融产品和金融机构的监管,保证交易的公正和透明,防止上当受骗;在弥补监管缺陷方面主要措施是不允许金融机构选择监管部门,相反而是由监管部门选择金融机构,扩大监管的覆盖面,明确监管部门的责任、权力,提升监管的可靠性与公信力;在国际合作方面主要是谋求一致和连贯的监管标准。

为避免全国性的经济灾难,2008年10月1日美国国会参议院通过修改后的7000亿美元的救市计划,稍后的10月3日,美国国会众议院也通过了7000亿美元的救市计划。

2009年2月17日,新任总统******签署了《2009年美国恢复和再投资法案》,主要涉及创造新的就业岗位、提高医疗保健系统的效率、新能源开发、住房建设、对大学生的资助、加强基础设施建设、税收减免及增强透明度、加强监管等方面。

为加强财政部与美联储的合作与协调,形成宏观调控的合力,积极应对金融危机,财政部和美联储发表了一个联合声明,主要内容是:(1)美联储与财政部及相关政府机构紧密合作积极应对金融危机;(2)美联储在放贷业务中要规避风险,不能给信誉不佳的部门发放贷款;(3)在改善信用环境的各种计划和项目中,美联储货币政策的独立性不能受到影响;(4)为加强对非银行金融机构的监管急需创建一个新的权威解决机构,其中为防止系统核心金融机构的无序破产,将进一步规定美联储应有的作用。

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