康有为将成立保国会的风声在京城越传越大，军机大臣徐桐从任刑部侍郎的儿子徐承煜口中闻讯后便极力阻止。当得知御史李盛铎也参预其中时，他便要儿子把李盛铎找到府邸深申细问，对他说：“御史可记得甲午年夏给事中余联元奏参妖人康有为、请皇上饬令焚毁《新学伪经考》一事？”
李盛铎答道：“微臣当然记得。”
徐桐又问：“你可记得当时余联元奏折之所言么？”
李盛铎讷讷地说：“微臣不大知晓。”
“老臣倒还知道一些，”徐桐微微一笑，接着将折中所言背了出来，“康祖诒以诡辩之才，肆狂瞽之谈，以六经皆新莽时刘歆所伪撰，著有《新学伪经考》一书，刊行海内，腾其簧鼓，煽惑后进，号召生徒，以致浮薄之士，靡然向风，从游甚众。康祖诒自号长素，以为长于素王，而其徒亦遂各以超回、轶赐为号。似此荒谬绝伦，诚圣贤之蟊贼，古今之巨蠹也。昔太公戳华士，孔子诛少正卯，皆以其言伪而辩，行僻而坚，故等诸梼杌、浑敦之族。今康祖诒非圣无法，惑世诬民，较之华士、少正卯，有过之无不及也。”
徐桐顿了顿，不再背了，转而正色道：“余联元当时请旨惩办康有为，以为心术不端者戒。可惜合肥听信查办人南海县令李滋然，李滋然则为康有为曲予辩护，让他逃脱罪罚。此妖人后又鼓噪什么强学会，幸皇太后圣明，得以禁止。这次佯装成立保国会，实则包藏祸心。闻其妖言，保国会是保中国不保大清。如此开会，是公所能领头的么？”
李盛铎原本就是强学会的积极主张者，他颇赏识康有为的忠胆才华。这次与康有为共同发起开保国会，全在为国事着想。但听了徐桐这番话，他感到事态严重，顿时内心惶然，急忙说：“微臣只知康有为曾奉圣命作《日本变政考》一书，曾在前日由总理衙门代呈圣上。故微臣以为保国会亦出自圣意，实不知康有为居心险恶，若不是徐公指点，微臣差点受其蒙骗。徐公金石之言，微臣当铭记在心。”说罢，他连声道谢告辞。
保国会的临时会场设在粤东新馆后院戏楼。在成立之日，到会者络绎不绝。他们多是来京会试的公车，也有一些员郎主事官员，还有少量行商坐贾。至近午时分，来了差不多两百人，令戏楼的楼上楼下坐无虚席。
会议快要开始了，可是发起人李盛铎还未临会，康有为等得有些着急。他根本不知李盛铎因畏惧徐桐淫威而不敢当会议发起人，但为顾面子不让康有为视自己是言而无信之人，就假装身体不适，故意在开成立会时迟到。
康有为在这天被会议公推登台演说，他看不能再等了，便飞步登台。他以如炬目光扫了扫会场，即开始用广东官话述说保国会发起缘起。他首先向人们痛陈中华民族的灾难：
吾中国四万万人，无贵无贱，当今日在覆屋之下，漏舟之中，薪火之上，如笼中之鸟，釜底之鱼，牢中之囚；为奴隶，为牛马，为犬羊，听人驱使，听人割宰，此四千年中二十朝未有之奇变。加以圣教式微，种族沦亡，奇惨大痛，真有不能言者也。近两月来，吾中国失地失权之事已有二十起，来日方长，何以卒岁？如此下去，等待我辈者将是印度、波兰那样亡国的命运。今鄙人不责在上而责在下，责我辈士大夫义愤不振之人。故今日人人有亡天下之责，人人有救天下之权！若使吾四万万人皆发愤，洋人岂敢正视乎？
讲着讲着，他不禁泪随声下，在场听众见此情景，不少人也跟着落泪。康有为接着宣讲了成立保国会的宗旨：
本会以国地日割，国权日削，国民日困，思维持振救之，故开会冀促保全，名为保国会。本会遵奉光绪二十一年闰五月二十七日上谕，卧薪尝胆，惩前毖后，以图保全国地、国民、国教，即为保国家之政权土地，为保人民种类之自立，为保圣教之不失；为讲内治变法之宜，为讲外交之故。总之，本会同志讲求保国、保种、保教之事，以为议论宗旨。凡来会者，激厉奋发，刻念国耻，无失本会宗旨。故今日之会，欲救亡无他法，但激厉其心力，增长其心力。念兹在兹，则烛火之微，自足以争光日月。基于****，流为江河。果能合四万万人，人人热愤，则无不可为者，奚患不能救！
康有为的演说深深打动了与会的人，在演说结束进行会员登记时，人们表示愿为保国会的宗旨而努力，并纷纷出资捐款。
出乎康有为意料的是，保国会刚一成立，粤籍官员、礼部尚书许应骙即出面反对。他诬保国会惑众敛钱，行为不正，应严加斥逐，并不准再在粤东新馆开会。
不得已，康有为只得将保国会以后的会议改在河南会馆和贵州会馆举行。由于守旧官员的反对，这几次会议的到会人数大减。
荣禄得知康有为发起成立保国会后，更是出言恫吓。他着人传话给入了保国会的人：“康有为立保国会，现放着许多大臣未死，即使忘国尚不劳他保。其僭越妄为，非杀不可。你们如有相识入会者，令其小心首领可也。”接着，荣禄又支使御史潘庆澜出面上《请饬查禁保国会片》，谓保国会聚众不道。军机大臣、吏部尚书刚毅在潘庆澜上折片后，更谓保国会图谋不轨，主张立刻查办。李盛铎见势不妙，先是除名不与会，继而怕祸及自己，也上折参劾保国会。
在朝中重臣多数主张取缔保国会时，光绪帝却听翁同龢言，对之有意保护。他把所有弹劾保国会的奏章全部封存，不送慈禧太后阅览。朝对时，他特对众大臣说：“会能保国，岂不大善，何可查究耶？”
康有为得知光绪帝有意护呵保国会，心中万分感激。为让朝野明了保国会宗旨，以正视听，他将《保国会章程》全文刊登于5月7日的《国闻报》上。为避守旧大臣对自己的责难问罪，不致成为众矢之的，他又在报上刊登“京城保国会题名记”。题名记中，保国会的领衔者是梁启超、麦梦华，自己则名列第一百二十九位。尽管如此，言官仍对保国会多加贬责。5月中旬，御史黄桂韵又上《禁止莠言以肃纪纲折》，言各省学会皆由保国会党包藏祸心，纠合不第举子，逞其簧鼓之言，致使近日人心浮动，民主民权之说日益猖獗；若准各省纷纷立会，恐会摹匪闻风而起，其患不可胜言。由于言官一再弹劾，使参加保国会的人退缩却行，再也不敢去开会。这样，保国会名存实亡，连康有为的一些宾客至交也暂避而不敢往南海会馆聚谈了。
早有人将保国会事密告慈禧太后，慈禧太后即召奕訢、荣禄、刚毅三大臣去颐和园面询。这三位大臣也借此事挟嫌把矛头指向光绪帝的宠臣翁同龢。尤其是奕訢对翁同龢早有猜忌之心，他在甲午岁末复任总理衙门大臣、总理海军大臣、军机大臣等职的前一天，即面奏慈禧撤掉上书房，取消翁同龢毓庆宫行走一职，以免翁同龢利用帝师身份在进读时向光绪帝造膝密陈、施加影响，当时慈禧太后未允准。这次，奕訢与荣禄、刚毅到颐和园应召时，除了向慈禧太后献媚外，又对翁同龢恶言相加。他说：“皇上索权变法，主意皆出自常熟。鼓噪变法、汹汹而吠者则是南粤妖人康有为。康有为此次来京上书，闻是翁同龢、张荫桓所引，将树朋党以诱皇上变法者，亟宜防备之。翁同龢还保荐康有为，谓康才胜其百倍，请举国以听。”
慈禧太后听罢奕訢的话，不禁怒于形色。她联想起几次万寿庆典时，翁同龢每每不同意多拨款而心存不满，觉得翁同龢确实不与自己同心。而刚毅说翁同龢植党荧惑圣听的谗言，荣禄说翁同龢专横，且劝皇帝游历外洋、心存不轨的指责，形同火上加油，使慈禧太后愈益愤怒。不过她很快克制住了，进而平静地对三位大臣说：“三位爱卿所言，我都知道了。你们回去吧，到时我自有办法。”
荣禄担心慈禧太后忽略了自己的进言，又去找总管太监李莲英，嘱他去向慈禧太后进谗，说万万不可让光绪帝出访外国。
奕訢从颐和园回府后不久，突然染病不起。病危时，慈禧太后领着光绪帝三次亲临看视。最后一次临视时，光绪帝倚榻相问：“户部尚书翁同龢可当大任否？”
奕訢闻言，泣奏道：“聚九洲之铁，不能铸此错者。”
光绪帝听了此言，大为不悦。慈禧太后在旁，见光绪帝问及此，心中更为不悦。她即追问奕訢何以出此言。奕訢以微弱的声音对答说：“翁心叵测，昧君怙权。”言毕，他就闭上了眼睛。
然而奕訢的这句临终遗言，却使慈禧太后坚定了加罪翁同龢的念头。回宫后，她再次问询李莲英：“翁同龢劝皇帝游历外洋之事确否？”
李莲英答道：“奴才闻宫中到外传说，看来此言不假。老佛爷千万不可让皇上到外洋游历，到时皇上得到洋人支持，如何得了。”
李莲英的话使慈禧太后一惊，她生怕光绪帝有洋人支持，会对自己揽权以掣肘，于是召光绪帝诘问。光绪帝应召时，一再辩答并无游历外洋之事，然而慈禧太后总是不信。
慈禧太后本是一个权欲薰心的人，自光绪帝公然向自己索权后，她就示意荣禄等心腹大臣四出串连，借攻击康有为鼓动变法为名，联衔恳请自己训政。无奈众大臣各人一心，荣禄奔驰数日不果，慈禧太后不得不改变策议，用老辣阴诈手段加紧控制兵权。
光绪帝诏定国是。帝师翁同龢被开缺回藉
对于慈禧太后在颐和园与诸宠臣的阴谋策划，光绪帝毫无知觉，忠厚性直的翁同龢更是蒙在鼓里。恭亲王奕訢病逝后，朝政多由翁同龢主持，君臣二人便策划速行变法，并拟先开办京师大学堂。康有为乘此良机，迅即为御史杨深秀拟《请定国是而明赏罚折》，继而代翰林院侍读学士徐致靖起草《请明定国是疏》。杨、徐两折上奏后，光绪帝即恭请慈禧太后慈览，请求变法非行不可。慈禧太后在对日战败后，不是不想民富国强，只是不敢放手让光绪帝去变法；览折后，便召******奕劻和荣禄等宠臣策谋，得知二人也不大相信光绪帝能变法新政，便说：“只要不是任性乱为，事情可由皇帝去办，俟办不出模样再说。”奕劻与荣禄回府后，在朝对时便将慈禧太后的意旨告诉光绪帝，说：“皇上欲办事，太后不阻也。”光绪帝闻此言，大喜过望，即令翁同龢代拟变法谕旨，立意变法。翁同龢领旨后连夜着手草拟变法诏书，拟定后即于次日送呈光绪帝。光绪帝阅览后，因前有奕劻传言太后不阻自己变法，便未将变法诏书送慈禧太后懿览，即在当天早朝时直接颁发了。其诏曰：
数年以来，中外臣工，讲求时务，多主变法自强。迩者诏书数下，如开特科、裁冗兵、改武科制度、立大小学堂，皆经再三审定，筹之至熟，甫议施行。惟是风气尚未大开，论说莫衷一是，或托于老成忧国，以为旧章必应墨守，新法必当摈除，众喙哓哓，空言无补。试问今日时局如此，国势如此，若仍以不练之兵，有限之饷，士无实学，工无良师，强弱相形，贫富悬绝，岂真能制梃以挞坚兵乎？
朕维国是不定，则号令不行，极其流弊，必至门户纷争，互相水火，徒蹈宋、明积习，于时政毫无裨益、即以中国大经大法而论，五帝三王，不相沿袭，譬之冬裘夏葛，势不两存。用特明白宣示，嗣后中外大小诸臣，自王公以及士庶，各宜努力向上，发愤为雄，以圣贤义理之学植其根本，又须博采古学之切于时务者实力讲求，以救空疏迂谬之弊。专心致志，精益求精，毋徒袭其皮毛，毋竞腾其中说，总期化无用为有用，以成通经济变之才。
京师大学堂为各行省之倡，尤应首先举办，著军机大臣、总理各国事务大臣会同妥速议奏，所有翰林院编检、各部院司员、大门侍卫、候补候选道府州县以下官、大员子弟、八骑世职、各省武职后裔，其愿入学堂者，均准入学肄业，以期人才辈出，共济时艰，不得敷衍因循，徇私援引，致负朝庭谆谆告诫之至意，将此通谕知之。
光绪帝诏定国是的这一天是1898年6月11日（光绪二十四年戊戌四月二十三日）。
就在同一天，慈禧太后即在颐和园中召奕劻、荣禄、刚毅密谋：“皇上近日任性乱为，今天下明定国是之诏也不送我看了，这成何体统？要紧处你们当该阻拦。”
荣禄怒气冲冲地对答说：“皇上天性，无人敢拦。”
刚毅则伏地哭诉道：“奴才婉谏，屡遭斥责。”
慈禧太后又问道：“难道他自己一人筹划，也不同你们商量？”
荣禄说：“圣上只近宠常熟。一切只有翁同龢能承上意旨。”
刚毅亦说：“皇上偏听常熟之言，还请皇太后多加训劝皇上。”
这时慈禧太后以目视奕劻：“庆王，皇帝办事与你还是商量的吧？”
奕劻答道：“商量是商量，可是我进言，皇帝从来不听。此事还请皇太后尽快设法。奴才以为，凡二品以上官员受赏及补授，应向皇太后谢恩，以削减皇帝大权。记得甲午正月，有内务府大臣私旨太后前，遇皇上，皇上斥其不懂事，说：‘盖既归政，凡大臣遇太上皇、皇太后有赏，应由皇上代奏谢恩，示尊崇也。’这不是有意禁制皇太后么？今康有为蛊惑乱政，大小臣工竟有附和求荣者，臣深虑之。太后不肯垂帘，亦须接见臣下，以制其妄为之心，否则日久更无忌惮，彼时恐太后收笼不住。”
慈禧太后听了这番话，撇着嘴点了点头。她早就深忌光绪帝监制自己，便说：“庆王所言极是。我知皇帝任性妄为，主意皆出自常熟。俟到时候，我自有法。”说着，她扭过头盯着荣禄，要荣禄接替翁同龢的职位。
然而荣禄力辞不就，说：“臣不宜接任此职。再者，去一汉员，宜补一汉员。”
慈禧太后便问：“你不宜任此职，那你任何职为好？”
荣禄说：“奴才愿兼任北洋大臣，以揽握兵权，谨防不测。”
慈禧太后听了他的请求后，即示准许，继而问道：“让皇帝逊位，另立新君，如何？”
荣禄听慈禧太后突然这样说，大感意外。他心中虽久已蔑视光绪帝，又不满意变法，故借出掌北洋以远避天天朝见光绪帝之恼，可是他从未想到要让光绪帝退位。然而他心中紧张过后，立刻转而说：“以皇上任有匪党，难保日久不生变乱，以陆军可资镇制。若皇太后不愿坐观皇上生变乱，要他早日逊位，另立新君，这也不难。不过，若废立，皇太后可下懿旨往天津巡幸阅兵，届时有微臣在军中，藉此机会废旧立新。”
慈禧太后深以为然，继之又对朝事作了布置：命荣禄为北洋大臣署直隶总督，统率董福祥所率甘军、聂士成所率武毅军和袁世凯的新建军；计议秋后往天津巡幸阅兵，以示威仪；拟召王文韶入京任户部尚书兼军机大臣，以接替翁同龢，入值枢廷；拟派怀塔布管理圆明园八旗官兵、包衣三旗官兵并鸟枪营事务；拟派刚毅管理键锐营事务。
奕劻、荣禄、刚毅听了慈禧太后这番布置，都称道皇太后圣明，谋事老到。刚毅末了又问：“皇太后将令哪位章京代拟懿旨，开缺翁同龢？”
慈禧太后说：“我将亲拟谕旨，不劳诸位了。”
刚毅听了心中暗喜，即献言道：“三日之后便是常熟六十九岁生日，皇太后在这日令皇上降旨开缺可谓良辰。加恩开缺他回籍，足显皇太后宽大仁慈。”
光绪帝诏定国是的次日，翁同龢心里感到轻松了许多。作为辅佐朝政的枢臣，他决心支持光绪帝尽快变法，早日富国强兵，以能与列强争雄。早朝时，慈禧太后派传旨太监赏赐给他一把葛纱折扇，并传懿旨要在6月14日召见他，这使他心情更佳。
朝中拥护维新的诸臣对光绪帝锐意变法更是欢欣雀跃。光绪帝诏定国是后，侍读学士徐致靖即让康有为代拟保荐人才折。康有为很快将奏折拟好后交给徐致靖上奏，其折称：
