蒋介石南京政府成立后，通过制定具体的土地决议来实现“平均地权，耕者有其田”的纲要目标，内容涉及地政机关的建设、地籍整理等。1928年7月，国民党三届二中全会决议规定，要求内政部培养土地行政及技术人才，农矿部设立垦殖银行，进行垦殖事业。1934—1935年，国民党四届四中全会、四届六中全会分别提出“土地陈报”决议案和“利用荒废土地办法”的规定。1935年11月，国民党“五大”通过“积极推行本党土地政策案”，提出了“实行土地统制、迅速规定地价、实现耕者有其田、促进垦殖事业、活动土地金融”五项措施。1936年7月，国民党五届二中全会提出“改革租佃制度案”，要求迅速改革现有租佃制度，实现耕者有其田。
抗日战争期间，为增加抗战力量，及时调整土地政策。“自民族抗战发动后，所有本党对内对外政策，均因新环境之要求，不得不重新考虑，予以适当之变更修正”。1938年3月，国民党临时全国代表大会制定《战时土地政策决议案》，提出了战时土地政策之目的，拟定战时土地政策大纲九点，并规定非常时期的土地分配“应逐步改进，不能操之过急，积渐施行、稳健推进”。1940年7月，国民党五届七中全会提出“设立土地银行决议案”。1941年4月，国民党五届八中全会提出“为实现本党土地政策，应从速举办地价申报决议案”。1941年12月，国民党五届九中全会提出“土地政策战时实施纲要”和“设置地政署案”。
抗日战争胜利以后，国民党政府的土地政策逐渐转向“扶植自耕农、实现耕者有其田”的最终目标上来。事实上，在抗战胜利前夕的国民党“六大”就已经提出了“土地政策纲领”、“农民政策纲领”、“土地资金化方案”和“战士授田案”等一系列方案来调整土地政策。1945年10月，地政署修订《扶植自耕农实施办法草案》。1946年4月，国民党政府修正《土地法》，规定“私有农地所有权之转移，承受人以承受后能自耕者为限；省或院辖市政府得限制每一自耕农之耕地负担最高额”等。1946年10月公布《国民政府绥靖区土地处理办法》。1947年3月，国民党六届三中全会通过“农民运动实施纲领”，要求制定新的实施纲要，改进土地制度，如“迅办地籍整理及土地估价、发行土地债券、倡办合作农场、清理荒地、保障佃权”等。1948年，中华民国的中国地政学会又拟定《农地改革法草案》。
二、试行“土地改革”
从1927年至1937年，国民党按照孙中山的遗愿，第一次试行土地改革，命令“二五减租”，使地租减低至不过总收获的37.5％。
不过，只有广东、湖南、湖北、江苏、浙江五省政府发布这样的命令。这五省之中只有浙江真正试行过。
1928年，由国民党浙江省党部和省政府联席会议通过《浙江省十七年佃农缴租章程》（以下简称《章程》），规定“正产物全收获百分之五十为最高租额”，“佃农依最高租额减百分之二十五缴租”。这样，佃农只需向地主缴纳收获量的百分之二十五，自己则可得百分之七十五。《章程》同时规定：“副产业之收入，概归佃农所有。”《章程》一方面对地主撤佃作了比较严格的规定，另一方面也限制佃农“不缴租”。同时颁布的还有《工业理事局暂行章程》，规定省、县两级设佃业理事局，由省县党部、省县政府、省县农民协会等三方组成，处理农民和地主之间出现的纠纷。省党部在处理佃业纠纷决议案中声称：“浙江省本年佃农缴租实施条例，绝对不含妥协性。”“土豪劣绅、恶田主及农人中之地棍、流氓，仍其本来面目，而有挟制压迫他人之行为者，治以反革命罪。”既反对土豪劣绅、恶霸地主，也反对农民中的“地棍、流氓”。
1929年2月，国民党浙江全省代表大会通过的宣言及决议案，继续声称实行减租。会后举行常务委员会，决定会同省政府成立缴租章程讨论委员会，讨论施行办法。
浙江省的“二五减租”幅度较大，佃农实际所得远大于地主，因此，自始即受到城乡地主阶层的强烈反对。
1928年10月，董士钧等以永嘉城乡全体等众名义上书，指责减租之举“苦乐不均，倒置主佃名义”。11月，董松溪等以浙江全省公民代表名义上书，指责浙江省党政两方“高坐堂皇，罔知民间情状”，“自党部至处理佃业各机关，以逮于各农协会，均为恶化、腐化、无产暴民所占据”，“中小地主生平千辛万苦、粗衣恶食、齿积蝇头，购得薄田数亩或数十亩，藉为一家数口或数十口养生之资者，莫不俯首帖耳。”同月，永嘉城区业主上书，指责佃业理事局“每袒于佃方，致业主所得不及佃农十之二三，不平太甚，众怨沸腾”。
1929年2月，永嘉李芳等上书，攻击“永嘉近日农运，已入阶级专制状况，流毒所至，中等之家立见倾覆”。同月，叶清等上书，声称“二五减租原为调剂劳资冲突，实行阶级调和民生主义，应从全民利益着想。民等弱小业主，似此横受佃农非法压迫，心何以甘”。3月，叶何氏等上书称：“受佃农之压迫，求生不得，求死不能，夫岂训政时期实现民生主义之良象！”同月，屈映光、张载阳、吕公望、周凤岐联名上书，攻击浙江所订缴租章程“尚欠平允”，“共产党乘机捣乱，勾结土匪、流氓，借减租问题向业方肆行抢掳，杀人烧屋，大祸频乘，势急倒悬。”上述四人中，屈映光是北洋政府大官僚，张载阳曾任浙江省省长、北洋政府时期的陆军上将；吕公望原为光复会会员，担任过广州军政府参谋部长；周凤岐原为孙传芳所部师长，向北伐军投诚后被任命为军长，曾任国民党浙江省政治分会临时主席。他们的联合上书，反映出浙江城乡地主、官僚、士绅对“二五减租”及其相关规定的强烈不满。
在城乡地主、官僚、士绅的强烈反对下，浙江省政府委员会召开会议，认为减租办法“洵属有弊无利”，决定暂时取消。此后田租多寡，由佃业双方根据《佃农保护法》关于租额不得超过收获总量的40％范围以内，自行协定。
这样，浙江的减租改革宣告失败。
1943年，陈诚在鄂西地区实施“二五减租”，以调动农民积极性，增加生产，也是困难重重，阻力颇多，最后也是半途而废。
抗日战争胜利后，中华民国行政院于1945年10月23日颁布命令实行“二五减租”，并在苏豫皖、浙赣鄂、粤桂湘等省推行“二五减租”，对各省的实施情形进行了回顾和总结，指明“推行二五减租为政府改善贫苦佃农生活之德意，亦为保障佃农，扶植自耕农，实施民生主义之国策”，但实施效果各地不一。
但同样是执行孙中山的遗愿，实行“二五减租”，中国共产党是比较成功的。1937年，中共按照民国政府规定，在陕甘宁边区实行“二五减租”。在陕甘宁边区，各个地区都颁布了减租的指示，其减少的租额各自不同。例如，在绥米地区，1937年11月，就以八路军警备区、后援会和国民党政府二区专员何绍南的名义发布减租减息布告，按上、中、下三等地，减租到三斗，二斗五，一斗。在晋察冀边区，1938年2月9日，边区政府发布《减租减息单行条例》，规定地租“一律照原租额减少25%”，利息“一律不准超过一分（即年利10％）”。晋冀鲁豫、晋东南、冀南等根据地，都发布了减租减息布告、条例和实施办法等。
三、国民党土地改革失败的原因分析
国民党没能普遍推行减租政策，一方面，是因为国民党政府控制的区域有限。1928年，蒋介石在南京建立国民政府，确立了在江南等部分地区的稳固统治，但是其余大部分地区只是名义上受其控制，所谓的“统一全国”，也只是名义上的。其真正能够掌控的只有几个省，而这又是蒋介石的“根据地”——政治和经济的“重心”。国民党政府虽然下令推行了土地改革，但遭到地主和乡绅等的反对，也就不强行推进了。
另一方面，减租政策设计不妥，缺乏政策的执行机制，也是重要原因。
（一）减租政策设计不当
由于江南经济发展，土地产权的高度分割，如何定义“地主”，谁应该减租，是一个很复杂的问题。
据曹树基的研究，浙江省推行“二五减租”实践过程看，尽管浙江各地区大都存在土地所有权被分为“田底”与“田面”的情况，即所谓的“一田二主”现象。但是，由于土地来源不同，“田面田”的性质亦有不同，既有欠租撤佃的“普通田面田”（原文称“相对的田面权”），也有欠租不可撤佃的“特别田面田”（原文称“公认的田面田”）。由于两种“田面田”的地租率不同，所以，在政府推动的减租过程中，拥有“普通田面田”的田主积极推动“二五减租”，而“特别田面田”的田主则反对“二五减租”。后者成为浙江“二五减租”的最大障碍。
我在前文说过，取得田面权的方式有很多种，比如垦荒得“田面田”（由于在开垦荒地过程中，佃户要投入大量工本，所以，业主常在开垦之初应允给予“田面田”）。这种田面权，就是“特别田面田”，因为“田地权”人没有权力撤佃，而购买得来的田面权，则是“普通田面田”，“田地权”人是可以撤佃的。
例如，对当时平湖县那些拥有“特别田面田”的佃农而言，在“二五减租”展开之前，他们实际承担的租率已经降至正产的37.5％，甚至更低。“及二五减租条例施行，地主以为有例可援，反而增高租额，至条例上所定限度”。例如，每亩1.2石起租之田，依旧例七成计算，仅须缴租0.84石，而依二五减租之例，则须缴租0.9石。其实浙江省减租条例已有规定，凡原定缴租数额在37.5％以下者，应仍照旧例收租，不得藉词加租，“而地主置若罔闻，纷纷增加租额”。于是，“特别田面田”人纷纷反对国民政府的减租。在以苏州、松江为中心的苏南核心区，“特别田面田”占据主导地位。在此类地区要实行二五减租几乎是不可能的。
对于“普通田面田”人而言，减租对他们有利，但对地主很不利。据当时的有关人士的研究，在杭县、富阳、余杭、临安、于潜、新登、昌化7县发生的49起佃业纠纷中，撤佃纠纷占71％。这一区域是普通租田为主的地区，地主有充分的理由撤佃他召或“自耕”。
看来，“普通田面田”人推动着“二五减租”的实行，而“特别田面田”人却阻碍着减租的推行。
那么，可以说，浙江省1927年开始的“二五减租”，是主事者对于农村租佃制度没有经过详细调查，对于改革方案没有经过精心设计的背景下仓促展开的。站在事后诸葛亮的立场上看，我认为，即便经过详细调查与精心设计，只要主事者不忽略“田面权”的存在，减租也是难以取得全面成功的。
白凯讲了一个问题，我觉得只能算是策略上的问题。清朝时期，在灾荒之年等特别情况下，政府劝勉地主减租。譬如建议地主三七开。假设一亩地税额为0.1石，实租为1石，对其减税三分之一，那么，地主应该纳税额减少0.033石，而佃农的应缴纳的地租减少0.011石（=0.033×30%）。因此，最后，地主减税33%，而佃农减租1%。白凯：《长江下游地区的地租、赋税与农民的反抗斗争》第252页。上海：上海书店出版社2005年。
但是，国民党政府的土地改革，则只是命令地主减租，甚至加税减租。20世纪30年代，地主不得不将地租收入的1/5～2/3向政府纳税。1945年到1949年，地主的经营每况愈下，税负高达一季稻米收成的17%。同时，佃户广泛欠租，政府还在命令减租。白凯：《长江下游地区的地租、赋税与农民的反抗斗争》第330页。上海：上海书店出版社2005年。
（二）基层机构不健全
政府的施政一般要经过立法程序，通过行政机构来进行，土地改革的实施不仅要有政策法律的指导，更要有实际的行政推动力。因为，土地改革牵涉到从中央到基层的很多人，特别是基层行政机构与乡村组织。国民党政府在这两个方面做得均非常欠缺。
一是基层地政机构不健全。市县地政机关作为地政主管机关，为地政机关的基本组织，其建设的好坏直接关系到地政事业的开展。但是整个民国时期，这个至关重要的执行机构却没有普遍建立，使得地政机关职责难以发挥，最终影响施政效果。据1935年的资料，共计21个省设有县地政机关，但名称各异，除江苏、广东等少数省份设有县土地局外，其余各省大都无县一级常设的专管地政机关。作为地政学者和地政官员的吴文晖曾表示：“今除少数省市外，皆已有地政局之组织。故中央及省市地政机关，已甚完备。唯县级方面，截至1946年12月，在全国2129县市中，设有临时地政机构者仅367县市，有经常机构者仅399县市，且名称互异，系统不明，故县级地政机构亟宜加以调整，并逐渐普设。”也正因为如此，使得市县地政业务，直到民国末期还是局限于地籍整理、地价申报等基础性业务。正如1948年地政部次长汤惠荪所提到的，“现在地政部的工作还只是在做这个开征土地税的准备工作，大部分的经费都花在土地测量上面，中国的面积太大了，土地测量实在是一个巨大的工作，据估计全国农地约有20万万亩，而进行了二十年的土地测量现在尚只测到1万万余亩”，可见，“执政二十年，连测量清丈还没有弄好，遑论其他？”
二是乡村组织问题多。1934年，国民党政府通过《改进地方自治原则》，明确规定县地方制度采用两级制，即县，县以下为乡。1939年又颁布了《县各级组织纲要》；1941年颁布了《乡组织条例》。根据这一系列制度安排规定，乡正式成为国家的基层政权。按照规定，乡设立乡代表会议，为决策和议事机构；另设立乡公所，为办事机构，其下又分设民政、警察、经济、文化四股。乡公所同时“受县政府之监督指导，办理本乡自治事宜，及执行县政府委办事项”。其功能主要是编查户口、整理财政、规定地价、设立学校、推行合作，办理警卫、“四权”训练、推进卫生、实行造产、开辟交通、实行救恤等。
可以看出，国民党政府是试图强化乡村基层政权，并通过它来稳定乡村秩序、推进乡村发展的。
但是，两个基本问题却没有解决，即上述乡村机构所需要解决的财权和干部队伍建设。
在办事经费方面，国民党政府由于军费开支浩大，同时又要大力发展经济，加上收入受到战争和经济落后的制约，财政收入本身已经是入不敷出。这样不仅不能给农村基层政权提供财政转移支付，还要从经济落后的农村提取大量收入。
在农村政权的干部队伍建设方面，国民党政府同样是非常失败的。清末民初，因科举废、军阀兴，士绅阶层面临断层的危险，地方豪杰、不法商人、土匪等各色人物就纷纷登场，参与地方性公共事务，以填补权力链条断裂所产生的权力真空。贺耀夫：《民国时期的绅权与乡村社会控制》，香港《二十一世纪》1994年12月。
