将农村视为改革突破口有许多好处。农村人口居住分散，流动性差，将农村作为政治管理体制改革的实验区，即使失败了也影响不大，而不像高层政治体制改革“牵一发而动全身”（肖立辉，2002）。因此将政治体制改革选在农村可以大大降低改革的成本。政府利用自治性组织机构——村委会来实现它对农村社会事务的管理目的，通过村委会的管理而大大减少政府（尤其是乡镇政府）对农村管理的成本，并且在不增加行政开支的情况下达到管理的目的（肖立辉，2002）。而对于乡政府来说，村委会选举和其他国家任务不同，有着不容忽视的特殊性。当选举的要求以法律的形式固定下来以后，意味着它有着更为严格的程序规定和各级政府严密的实施方案，意味着超强的权威性和层层级级的行政压力，乡政府只能理性地选择执行。可是所有全国各地对村委会选举制度的实行无论在态度上还是在手段上与初尝螃蟹的广西果作村都有所不同，这是中央政府赋予的行政命令，具有明显的自上而下的性质。这样就促成了村委会选举制度的以下特征：
（1）中国的农民长期在专政集权的统治之后，当他面对选举这样的公民权之时，会经历一个茫然、试探、抗争的过程。在制度建设初期，村民会怀疑这种权利的真实性和可靠性，他试探地行使着“天赋”的权利，同时也观察着自己行动的结果。在这样的过程中，他的民主意识与传统权力激烈地抗争着，有成功也有失败。
（2）中国的农民习惯了忍耐、上告甚至下跪的表达方式之后，他们无法在短时间内在各自利益的基础上，通过平等协商的途径形成共同利益，缺乏共同利益的意识，也就不可能通过平等协商的途径建立共同的合作组织，并通过有约束力的章程与领导来解决自己的共同事务（曹锦清，2000）。也就是说，引导农民用合法的方式自我表达是中央让权的过程中必须做的，也是他们有意忽视的。
（3）在整个村委会选举制度的发展过程中，政府作用是弹性的。在制度建设初期，只要政府提供相应的政策和法律的支持，乡村民主就会发展。而在制度建设过程中，只有政府不干涉，乡村民主才会走上自我完善之路。
二、村委会选举制度的现状和主要问题
村委会换届选举是村民自治机构公共权力以和平、有序的方式更迭的过程。三年一度的村委会换届选举，已成为农村公民行使自己的政治权利选择领导人的重要活动。
随着新的《村民委员会组织法》的颁布实施和中办发14号通知精神的贯彻，村委会环节选举工作已逐步走上了规范化、法制化、制度化的轨道，有力地推动了农村基层民主政治的发展。然而，我们还应当看到，随着我国农村经济、政治、社会生活领域的发展变化，村委会换届选举中出现了一些新情况、新问题，需要认真应对，否则将会对村民自治的质量和农村社会的稳定造成负面影响。
在对村委会选举制度的研究中，对于村委会选举制度目前存在的问题主要有以下几种看法：
第一，从村庄政治的制度架构及制度架构的运作入手，通过理解选举制度的形成、构成及其运动方向，指出现在选举制度设计中存在的不足之处。
第二，在制度的基础上，通过一系列长期的田野调查，对不同地区的村庄进行个案研究，对影响村委会选举的因素进行分析，如两委、家族、派性、政治精英、宗教等。此外，还有制度运行过程中存在的具体实施办法，即程序上的缺欠。
第三，从行为视角对当代村庄政治进行研究，关注当代村庄政治中各类政治人物的行为取向、政治态度和行为机制。如村干部与村民之间的交往结构，村民的参与状况等等。
笔者这里将以上研究分为两类，一类是对于制度引导下，村庄内部各组织网络的研究，既包括村委会与村党支部、上级行政机关的关系，也包括村委会与村民之间的关系。另外一类是选举本身尚且不够完善的问题，主要包括法律上、程序上等方面。而认为前者是后者产生的根本原因所在。
1.村委会选举中各种组织的关联
由于1987年的《村民委员会组织法》通过之际就对这一制度存在根本性的争论，这种争论一直影响着选举制度实施的整个过程。事实上，这也与前述村委会选举制度作为民主实践在中国的定位有关，它始终没有离开过党组织和各级行政部门的介入。
当民选的村委会主任上台后，面临着如何处理与镇党委、政府以及村党支部关系的问题。首先村委会主任由村民选举产生，他首先要对村民负责；其次，村委会受乡镇政府的指导，理应协助乡镇政府执行国家政策、法律，完成上级交办的各项任务；第三，从党组织这个角度，村委会要接受村党支部和乡镇党委的领导，因此它往往会发现自己处于多重挤压之下。因此，在一个村内，各类组织之间关系非常错综复杂。中国共产党干部人事制度是以“党管干部”的基本原则设置并运行的。首先，党的领导机构和组织机构拥有干部的任用和管理权；其二，党管干部包括分级管理和任用所有的干部，既包括具备中共党员身份的党政群机关的干部，也包括那些从事教育、科研等方面工作的非中共干部，以及不具备企业、街道、农村等社会基层单位的党务干部和管理人员（徐湘林，2004）。
虽然由于村委会选举制度的推行，村委会主任不再由党组织任命和选拔，但是无论是在选举过程中还是任职期间都不能脱离党的领导。在《村民委员会组织法》试行初期，乡镇党委、村党支部通常要在选举前做很多工作，发动一场“保证性”的选举。于是，当选的村委会班子是在支部的支持下实现的，因此新的班子组成后很难有与支部“争权”的内在动力（肖立辉，2002）。即使在选举制度推行十几年以后，乡镇党委和村党支部也通过干预选举、说服教育等手段，让村委会主任必须接受党的领导。
总之，实施村委会选举，在农村干部选拔过程中增加“民主”的成分，这种改革的出发点不是要改变“党管干部”的基本原则，更不是要取代现有干部选拔任用体制，而是在这一原则和体制的基本框架下发展和完善这一体制，解决体制运行中产生的种种弊端。
1998年的《村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”明确规定了乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系，乡镇政府不得干预村委会的选举。但是法律同样规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这就使得历史上两者之间长期的领导与被领导关系得以延续。指导与领导之间的界限划分不清楚，是村委会无法放手展开工作的重要障碍。况且，在中国“党管干部”的体制下，党的书记通常是“一把手”，乡镇党委和乡镇政府是一体的，既然乡镇政府领导村委会在法律上行不通，完全可以以党的领导途径实现上令下达。
在“两委”和乡村之间关系复杂的背景下，村民选举制度中存在着以下两种严重的问题：
第一，当选后村干部被乡镇组织或个人随意撤换。中办发14号通知明确规定：“任何组织或个人不得直接撤换村民委员会成员，不得以‘停职诫勉’，‘离岗教育’等方式变相撤换村委会成员。”然而，遗憾的是这种问题现在广泛地存在着。民选村干部之所以被非法撤换不外乎是：民选“村官”上任后，要查账的、公开理财的，基本上会被赶下台；不积极配合收税费的、手段不硬的也要下台；另外，不是乡镇干部亲信的，往往被架空或闲置一边。而冠冕堂皇的理由通常是“工作能力差，完不成任务”，“搞内耗，与村支书闹不团结”等（姚立法，2002）。湖北省潜江市，一个多次被国家民政部命名表彰的全国村民自治模范市，居然出现了大面积的村委会成员被乡镇政府非法撤换事件（姚立法，2002）。自1999年9月至2002年5月，该市329位村民选举产生的村委会主任被乡镇组织及个人违规宣布停职、降职、改任他职、精简或免职的就达187名，占总数的57％。另外，还有432名民选的村委会副主任、委员遭遇类似命运。而且，这619名村委会主任、副主任、委员被非法撤换以后，接替他们职务的无一是经过村民依法选举的，而全由乡镇党委、政府、党支部、村支部书记等组织或个人擅自指定、任命的。涉及269个村，占329个村的81.8％。
第二，乡镇政府在选举中操纵选举过程、控制选举结果。中办发14号通知提出村委会成员、党支部成员交叉兼职的“四个提倡”。
（1）提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。
（2）提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。
（3）提倡拟推荐村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。
（4）提倡村民委员会中党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。
这“四个提倡”不仅对村党支部成员和党员如何参与村委会选举做出了明确规定，同时对于很好地处理村内两委关系具有较强的指导意义。
但是在实际执行过程中还是走了样。仍然以“模范”的潜江为例。潜江市委书记在布置潜江换届选举的时候，要求按照中央提倡的精神实行“村委”和“支委”的“两委一肩挑”，但在2002年12月12日～16日举行的第五届村换届选举中，市里又允许各镇自行选择是先选书记还是先选主任。然而，据统计潜江的所有镇和办事处中只有一个选择了先选主任后选书记的办法，其他所有的镇和办事处都是先选书记再选主任（李凡，2003）。据他们解释的理由或者是时间上来不及，或者是先选主任后选书记可以减少农村干部的职数。即使是在唯一按照中办发14号通知推行选举的潜江泽口开发区的彭鲁村，也并没有将高票当选的党员主任推荐为村支书候选人，反而是将大比例落选的原支书和主任推荐为村支书候选人，并最终成了支书。这种现象可能不只在潜江存在，在全国各地也可能是一个比较普遍的现象。
这样，农民如何运用自己手中的权力，选举自己的“领袖”，既可以对村民负责，又可以在各类复杂关系中游刃有余？精英动员，作为选举中村民参与的互动形式，在乡村政治中凸现出来。精英动员主要有两种形式：家族动员和派性动员。在选举中，我们可以发现在某些农村，家族、派性力量发挥着很大的力量，他们通过劝说、引诱或者胁迫选民按家族利益最大化原则参与选举。实际上，家族和派性已经成为乡村中的政治精英为了扩展自己的势力范围而加以利用的工具。这种精英动员一方面可以将村民比较有能力的且有强大资源后盾的人选上来，同时，也造成会产生落选的派别拉拢自己的势力给当选的村干部制造麻烦，甚至打击报复等现象的发生，从而，引起乡村社会的不稳定。
总之，在乡村社会中“两委”关系、乡村关系以及乡村内部的家族派性问题是村委会选举中面临的最重要的问题。这种复杂的乡村政治局面给村委会选举带来了发展上的“瓶颈”。而笔者认为也正是这一系列复杂的关系，才导致了在选举实施过程中一系列的操作和程序上的问题产生。毕竟选举的目标虽然是“至下而上”的民主，而选举的程序却是在“自上而下”地推行。
2.选举过程中的诸多缺陷
一个完整的选举过程包括如下环节，见下图：
这里笔者将村委会选举过程分为五大环节，即选民登记、候选人资格审查、选举过程、选举的监察与申诉、村委会干部罢免。正因为我国民主制度改革正处于起步阶段，也由于如前所述的特殊的改革背景。村委会选举制度首先在立法的目标定位上，具有某种意义的不确定性，有意无意地留下一些空白与模糊，无论是代议机关（人大）代表的选举还是国家政权机构有关公职人员的选举，各个环节上有关法律都充满了组织、管理的色彩，给权力机构的操控留下了相当的空间，打上了“权力”的烙印。同时，在技术层面上，缺乏一些具体的、操作性强的规范和程序，难以实现制度设计的理想化目标（晨风，2003）。
1）选民登记及其资格确定
选民登记是组织和进行村委会选举的基础性工作和法定程序，通过选民登记和资格审查来界定村民是否具有选举权和被选举权。《村民委员会组织法》第十二条明确规定了选民资格，各省、市、自治区直辖市对于选民登记问题作了具体的规定，既有相同之处、也有差异。主要有以下几类问题：第一，精神病患者以及进城打工的流动人口，各省处理办法不同，大部分地区不是未作规定，就是由村民选举委员会认定，不纳入选民名单。也有存在大量委托代理投票的现象，但这是不合理的。在政治领域，选举权是公民的一项神圣的民主权利，既不可转让给他人，也不可由他人代为行使。因为，如果选举权可以转让给他人或可以由他人代为行使，就会破坏每一选民在一次选举中只能有一次投票权和每一选民投出的选票效力相同的选举的平等性原则，损害民主选举的公平性和公正性（唐鸣，2004）。第二，“空挂户”、“农转非”户、城镇人员、离退休人员进村居住、外来务工经商人口进村居住等现象增多，由于居住关系以及与驻在村共同经济利益关系使他们要求参与村委会直选。对于这个问题的处理也存在争议：有的地方在不违背村委会组织法第十二条的基础上，对选民资格作了详细的规定，适当放宽了条件，使这些人能够参选；但有的地方对选民的界定比较严，使外来人员不能参与村委会直选，导致因选举引发矛盾纠纷。如某村委会经过直选后，一候选人仅以几票之差落选，便以村选委会对部分选民认定不准为由，认为选举结果不合法而上访闹事。第三，刑满释放的人员在服刑期间被法律剥夺了选举权和被选举权，然而当其解除监禁之后，有些地方仍然戴有色眼镜看待他们，将他们排除在村委会选举之外。刑满释放人员获得选举权尚且不易，而被选举成村委会干部更是难上加难。
这样看来，目前各地区的选民登记工作并没有按照中办发14号通知的要求与“城镇化、户籍制度改革、人口流动等给选民登记工作带来的新情况、新问题”相连接，也就无法“保证广大村民群众都能依法行使自己的选举权利”。同时，14号通知中还要求“有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举日的20日以前张榜公布，接受群众的监督”，这一点很少地方能够做到。
