地方国家机关领导人选举制度的改革
按照中国法律的规定，县（区）乡（镇）的人民代表大会的代表的选举实行直接选举，县以上的人大代表的选举实行间接选举；同时，中国地方各级人大常委会的组成人员、地方各级政府的组成人员和法院院长、检察院检察长由同级人民代表大会选举，也就是间接选举产生。我们将这些地方的人大常委会组成人员、政府组成人员和法院院长及检察院检察长称作地方国家机关领导人员。目前，地方国家机关领导人员的间接选举也面临着改革的环境和要求，已经开始进行改革的探索。
一、地方国家机关领导人员选举中存在的问题
1.地方国家机关领导人员的选举制度
按照有关法律的规定，地方各级政府的行政首长，例如省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、乡镇长和副乡镇长以及各级人大常委会的主任、副主任、秘书长、常委会委员以及法院的院长、检察院的检察长都属于国家机关领导人员选举的范畴。中华人民共和国各级国家机关的领导人员都是由同级人民代表大会选举产生的，全国人大常委会的组成人员、国务院的总理、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长，也是由全国人民代表大会选举产生，这种从中央到地方各级国家机关领导人员的产生所形成的一套完整的选举制度，是由《全国人民代表大会组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》调整和规范的，并形成了一个自上而下的间接选举体系。多年以来，这个体系的自我运转符合中国的政治情况。
按照这个体制，换届选举的时候，地方各级国家机关领导人员一般由上级或者同级党委提名，由人民代表大会进行选举。这些国家机关领导人员由同级人民代表大会的代表投票选举产生以后，组成新一届的地方政府、人大、法院和检察院的主要工作班子，在本届任期内执行公职。2004年宪法第四次修改之前，乡镇政府实行三年一届的任期制，其他各级都实行五年一届的任期。2004年3月14日，全国人大通过了宪法第四次修正案，将国家机关领导人员的任期都统一为五年一届。在五年的任期内，如果出现人事的变动，要由相应党的组织部门提出再由各级人大作审议后作出决议。
地方国家机关领导人员选举产生的过程中，上级党委的提名是至关重要的，一般情况来讲，上级党委的提名必须要执行并实现“组织意图”，这个目的实际上贯穿了地方国家机关领导人员选举的全过程。在这个过程中，上级党委提名的正职一般都不实行差额选举，而是等额选举。副职人员的选举增加若干差额人员的名额，这样的选举制度符合上级领导下级的领导方式，但是从推动民主建设的角度讲还要进一步改进。近年来，这方面出现了许多改革的例子，要求在国家机关领导人员的任命过程中实行竞争、实行民主，这种对干部制度改革的要求也就自然地影响到了地方国家机关领导人员选举制度的改革，应该说这种要求已经引起领导层的重视。
2.地方国家机关领导人员选举制度中存在的问题
由于地方国家机关领导人员的选举制度只适合于以前的情况，而不适合目前持续发展的社会经济变革的需要，目前的实践中暴露出了许多的问题，出现了要求改革的压力和一些改革的案例。最近几年来，这样的案例已经越来越多，显示了对地方国家机关领导人员选举制度改革的要求。另外，基层的农村和城市的群众组织的直接选举和对于基层人大代表选举改革的要求和压力，也影响到了地方国家机关领导人员的选举过程。党内也出现了要求进行干部制度改革的强烈呼吁。
这些改革的要求不仅要求对选举制度进行改革，而且也更多地提出了这个选举制度中的问题。
这种传统的地方国家机关领导人员的选举制度往往将选举变成一言堂，代表的民主权益受到侵害，他们不能按照自己的意愿进行投票，而必须按照上级党委的意图进行投票，这样就使得地方的各级人大成了“橡皮图章”，只能按照组织意图选举出组织上所满意的国家机关领导人员。实际上，这种选举过程也形成了一种政治上腐败的可能性，使得各级人大代表没有办法监督各级国家机关领导人员的选拔和任用过程，也就必然在干部的任用过程中出现了“跑官”、“买官”的现象，腐败的官员可以通过各种方式就任领导职位。但是这样的干部产生过程也遭到了一些代表的抵制和反对。他们要求按照法律的原则和程序，选举产生他们所满意的干部，而不是盲目地去按照上级的意图进行选举。改革开放以来，全国各地都出现了一些改革的案例，代表们开始按照自己的意图并依照法律的程序来进行选举，这就打破了上级的“组织意图”，选举产生了代表们认为是更加好的地方国家机关领导人员。
1990年在甘肃省崇信县召开的县人代会上上级提名的县长候选人没有得到代表们半数以上的选票而落选，代表们以另选他人的方式将原来的副县长选举成为县长。但是，平凉地委和崇信县委不愿意承认这样的结果，迟迟不予发布该当选县长的当选公告，反而要求公安部门调查哪些代表投了当选县长的票。之后，在省委有关部门和省人大的督促下，有关部门才不得已向外公告承认选举结果（杨逢春，第199页）。
云南省绿春县八届人代会在选举县长时，在上级提名的县长候选人之外，各代表团又有代表20人和10人分别联合提名另外一个县长候选人。大会主席团没有按照法律规定将代表联名提名的人列为县长候选人，而是要代表就等额选举还是差额选举进行讨论，讨论结果是多数人认为应该等额选举，因此主席团在此基础上将联名提名的候选人排除在正式候选人之外。等额选举的结果是上级提名的候选人当选为县长。红河哈尼族自治州人大常委会认为这种做法违反了地方组织法的规定，认定选举无效，需要重新选举。（杨逢春，第200页）1998年1月在山东济宁梁山县的人大换届选举中，济宁市委提出了他们认可的梁山县长的候选人，并事先几个月将这名干部从济宁调到梁山工作，以期得到梁山人大的认可，并在换届的时候能顺利地当选为梁山县长。召开人大会议的时候，为了保证组织提名的县长能当选，会议的组织者规定代表们分代表团居住，不得串联；代表的提名表格由会议的组织者掌管，如果代表想拿正式候选人的提名表格，必须得到代表团负责人（乡镇党委书记）的同意，再由负责人到主席团拿提名表格。同时，主席团预先做好了如果有代表联名提名另外的候选人时，要劝退代表的提名或撤销提名的准备，并且要求被提名的人员不得接受提名。但是投票的结果却完全相反，组织提名的候选人以大比例选票落选，梁山县委党校校长刘慎刚以高票被人大代表以另选他人方式选举为县长。当天，主持选举的人大主席团承认刘慎刚的当选合法，第二天济宁市委却宣布撤销刘慎刚的县长职务，并开始调查刘慎刚是否在选举期间进行了“非组织活动”和“贿选”，还以拘禁的方式向县人大代表调查情况，严重的侵犯了县人大代表的权力。（李凡，对山东梁山县长选举事件的调查报告）最近几年以来，这种代表依照自己的意愿来行使代表的选举权利，而不是按照上级意愿投票的情况有很大的增加，在地方各级人大的会议上时有发生。
从2003年年初开始，各地都出现了一些被报刊称之为“选举地震”的现象。1月6日在辽宁省抚顺市的人大选举中，省委组织部推荐的两位副市长和两位市人大副主任都在人大代表的选举中落选，由人大代表联名推荐的三名候选人当选为人大常委会的副主任。这是发生在市（地）级的干部任命上的例子。
大致在相同的时间，锦州市下属的北宁市市长候选人的选票在人大投票时没有过半数而未能当选，导致市长位置空缺。义县的唯一的县长候选人在选举中落选，而县委副书记被人大代表以另选他人的方式选为县长。同样的事情也发生在锦州市的古塔区，上届的区长未能蝉联成功，代表们直接将原来的副区长选举成为区长。这三个正职落选的例子虽然只是发生在县一级人大的间接选举中，但是意义重大，这是中国继多年来所出现的上级组织部门推荐的副职被选票否决以后，又出现上级组织部门推荐的正职被选票否决的新变化。2002年年底湖南省岳阳市的换届选举中，市长候选人被人大代表的选票否决，却在三天之后的第二轮投票中当选，但是在辽宁，这些被否决的正职都没有第二次成为候选人的机会。在四川青神等地也出现了县委推荐的副县长候选人被县人大代表的选票否决，由人大代表直接选举产生了另外一名副县长的情况。（李凡，2003）这些情况表明，随着中国社会经济的发展，人大代表的代表意识、民主意识都在不断提高，他们不愿意只做橡皮图章按照上级的意图投票，而是要依照法律的规定行使法律所赋予的代表权利，选举出自己满意的人担任地方各级国家机关的领导人员，这是变化的一个方面。变化的第二个方面来源于党内民主和社会民主的发展，已经要求地方国家机关领导人员的产生要有选择要有竞争，便于让人大代表进行选择，这种选择是体制内的选择，也是符合社会和经济发展需要的。
从地方国家机关领导人员的选举制度来看，确实存在着许多问题应该加以改革，根据已经作过的研究和我们所进行的调查，国家机关领导人员选举制度存在着一系列的问题。最主要的问题是在提名制度上。依照现行法律的规定所实行的是名义上的差额选举，实际上的等额选举。这种差额选举在法律上有规定。地方组织法第二十二条第一款规定“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举”；但在差额提名的规定后面，又加上一句，“如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举”。按照这条规定，国家机关领导人员的正职可以进行差额选举，如果提名的候选人只有一人的情况下，进行等额选举也是可以的。这样的规定实际上就将差额选举取消了，实际操作时就变成了等额选举。根据实际的情况，只要各级人民代表大会在开会的时候，限制住代表联名提名的正职候选人，就可以保证正职领导人员进行等额选举。因此在选举实践中，选举的组织者就是要限制住另一个正职候选人的出现，这样就可以进行等额选举了。组织法第二十二条的规定实际上造成了地方各级国家机关正职领导人员等额选举情况的出现并成为合法。
从我们掌握的情况来看，为了保证这个等额选举，各地在选举中都积累了非常丰富的经验，互相学习和运用，在提名的过程中有如下的一些具体做法：
控制住候选人的提名表格，不让代表拿到；代表上交的正式提名的表格必须是原本，不准是复印件；提名表格保留在人大主席团，如果要拿到提名表需要先经各代表团团长的批准，否则人大主席团不给代表表格；规定不同代表团的人大代表不许串联，分开居住；即使有人大代表进行了串联，并联名提出了候选人，也要求做工作让人大代表撤回议案；并对被提名的候选人施加压力，要求其不得接受提名。
组织统一安排提名。
限制和禁止党员代表参加联合提名其他候选人。
如果没有能够阻止住代表的联合提名，另一个正职候选人已经产生，那么选举的组织者就会将注意力放到投票上，在代表划选票的时候想办法加以控制。其实，即使没有代表另外提名的正职候选人，主席团对代表的划票也一直是关注的重点。实际上，许多时候即使没有出现代表联名提名的候选人，代表划票时也有可能会在“另选他人”的栏目中填上另外的名字，出现意想不到的选举结果。前面所提到的山东梁山县长选举案例就是这样的情况。因此，除了要控制不让出现另外的候选人，还要关注代表的划票，要对代表的划票形成监控或者某种不便，让代表们只能按照组织的意图进行划票。这样就在代表们划票的时候出现了许多办法来限制和监督代表们的划票。这些办法主要有：
划票的时候不设秘密划票间。
为了防止投票的时候出现另选他人的情况，许多地方让比较活跃的人大代表坐到主席台上，这样这些代表就没有办法在会上和其他代表进行串联。
划票的时候实行插花的坐法，让代表中的官员们间隔地坐在比较不听话的人大代表旁边来监督他们的投票，使他们不敢违背组织意愿。
给那些不大听话的人大代表的划票时间很短，例如只有一分钟的时间，让他们来不及在另选他人的栏目上填名字，这个选票就要被组织者收回，在这样短的时间内只够代表打“√”或划“○”，而没有时间在“另选他人”上另写他人的名字。
有的地方规定，划票的时候代表们要都坐在一起，同意的选票上什么也不用写，不同意的要在选票上作标记。众目睽睽之下，谁要动笔在选票上写字，谁就是反对组织意图。
划票的时候有工作人员站在代表的旁边，给代表的投票制造压力。分代表团搞小票箱投票，而不搞全体代表的大票箱投票；因为实行小票箱投票可以很容易地了解某一个代表团投票的情况，从而也比较容易地查出谁投了“反对票”。
不实行即时点票，由有关人员将票箱拿走进行点票，选举结果不是即时公开，而是要请示上级或进行商量以后再公开，这样投票结果有可能被修改。
事后展开所谓的调查，对当选的候选人和投其他票的人大代表展开所谓是否“串联”和是否“贿选”的调查，包括是否请客吃饭、送礼的调查，如果有即被定为“非组织行为”和“贿选”，从而否定选举结果。
随着技术的改进，也有的地方现在使用摄像机和照相机对代表的投票进行监视。以上这些方法都是不符合法律、不尊重代表民主权利的表现。这些不合法不尊重代表民主权利的方法被广泛地运用于地方国家机关领导人员的选举中，各地基本上是大同小异，甚至相互借鉴，成为控制和操纵选举的样板做法。
